新型コロナウイルスの感染が再拡大する中、もしも自然災害が発生したら、どのように対策本部を運営すればいいか悩んでいる組織は少なくないはずだ。通常通り、対策本部を設置すれば三密によりクラスターが発生しかねない。ライフラインが被災しているような状況で、リモートだけで対応にあたれると考えるのも楽観的すぎる。しかし、確実に言えることは、今、どのような災害が起きたにせよ、コロナの感染拡大下での対応にあたらなくてはいけないということ。つまり、複合災害としての対応が求められる。災害対策本部はどう設置すればいいのか、従来、欧米の災害対応の標準的な考えとされてきたICS（インシデント・コマンド・システム）でコロナ対応はどう考えられているのか――。京都大学防災研究所 都市防災計画分野・地域医療BCP連携研究分野教授の牧紀男氏に緊急寄稿いただいた。
都市防災計画分野・地域医療BCP連携研究分野
教授
牧 紀男 氏
専門は、防災計画、災害復興計画、危機管理システム、すまいの災害誌など
１. 関係者が集まって対応することで効果的な対応を可能にする
危機対応とは「新しい現実を効率的に把握し、関係機関間で情報を共有し、統一された状況認識（Common Operational Picture, COP)に基づき適切な意志決定を行うこと」ⅰと定義される。自然災害への対応では大きな部屋に、自治体・消防・自衛隊・医療チームといった危機対応にあたるさまざまな機関の職員が一同に会して対応を行うことで情報共有をスムーズにし、効果的な危機対応の実施を可能にしているⅱ。新型コロナ感染症の対応はコロナ禍という危機に対する対応であり、自然災害の対応と同様、効果的な対応を行う上で関係機関間での情報共有が鍵となる。しかし、感染拡大を防ぐためには大人数が集まることは避けることが望ましいという問題もあり、どのように対応行うのかが課題となる。
大人数が集まる危機対応センター（Emergency Operation Center, EOC）は設置せずにリモートで対応を行っているのか？ということであるが答えは「否」である。
サンフランシスコ市では、新型コロナ感染症の対応に、多くのスタッフが必要となり、自然災害時にも利用する既設のEOCが手狭となり、通常時は会議場として利用される南モスコーニセンターをEOCとして利用し、マスクの着用、距離の確保、換気、消毒の徹底等を行った上で400人のスタッフが集まって対応を行っているⅳ。
コロナ禍の中、その他の危機事案への対応をどうするのかという問題も存在する。米国連邦危機管理庁（FEMA）がコロナ禍でのハリケーン対応についてのガイドラインⅴを出している。事前に十分な準備をしておくこと、感染防止対策を充分行った上で危機に備えるということであるが、少ない人数でも対応できるような仕組みを考えておくこと、感染拡大・死亡率が高い地域の場合には、遠隔でFEMAが支援を行うことも指摘されている。
感染症の種類にもよるが、新型コロナについては感染症下の対応であっても実際に集まって対応することが基本となっている。コロナ禍でのリモートワークを経験から分かるように、目的にあわせた情報を収集・共有するには良いが、それ以外の情報が入ってこないという問題が遠隔会議には存在する。災害対応は、まずは「型」に従って粛々と実施することが基本であるが、往々にして想定していない事態が発生し、それに対して「型やぶり」の対応、英語では”improvisation”（即興）が求められる。マニュアル通りにはいかない想定外の事態に対応するためには、その場で多くの意思決定を、さまざまな機関協調して即時的に実施していく必要があり、同じ場所で集まって仕事をすることが不可欠である。
その一方で、やはり参集する人数を減らすということも重要である。EOCについてはスペースが限られている日本のEOCでの災害対応課題に従ってEOCの参集要員を変えていくという方法は参考になる。災害直後は、命を守る対応を行う自衛隊・消防といった組織、その後は避難所運営に関わる部局というように、その時々の中心的な課題に対応する要因のみがEOCに集まることで人数を減らすことが可能になる。また、応援機関・マスメディアをはじめ多くの人が集まる災害対策本部会議は遠隔で実施することで集まる人数を減らすことが可能になる。本部会議の目的は、確定した被害状況・対応状況・対応目標の共有を行うことであり、あえて対面で実施する必要はない。
危機対応は「王道を行く」ことであり、コロナ禍での対応を考える上でも重要なことは、ＦＥＭＡのマニュアルにあるように事前準備である。実際に集まって対応する必要があるのは「型破り」「improvisation」が必要な非定型業務である。定型どおり実施可能な業務を増やしておけば集まって対応する必要のある業務は軽減される。事前にマニュアルや情報システムの整備をおこない非定型業務を減らしておくことが重要である。
2. ICSの５つの機能に加えて新たな業務が必要か
Incident Command System, ICS(以下ICS)では危機対応に必要な機能として指揮調整(Command)、事案処理(Operation)、情報作戦(Plan)、資源管理（logistics）、庶務財務(finance and administration)の５つを規定している。新型コロナ感染症への対応や情報システムを利用した対応、SNSへの対応といった近年の新たな状況を踏まえてもこの５つの機能で大丈夫なのか、新たな機能は必要にならないのか、という疑問が湧いてくる。
まず新型コロナ感染症への対応であるが、感染症対策においては医療・公衆衛生の専門家の参画が対応を行う上で不可欠となる。ICSでは情報作戦部門の中に「技術専門家」の役割が位置づけられており、感染症災害の場合は医療・公衆衛生の専門家、原子力災害の場合は原子力の専門家が技術専門家として専門的なアドバイスを行うこととなっている。
またSNSへの対応であるが、米国のEOCにおいて指揮調整の元に設置される広報官の部門でテレビ・ラジオが発信する情報のモニタリングが実施することとなっており、誤った情報が発信されている場合には訂正の申し入れをこれまでも行ってきている。SNSへの対応についても同様のことであり、モニタリングを実施し、誤った情報の場合には対策本部のアカウントから訂正を行う対応が行われている。
危機対応を行う上での鍵となる状況認識の統一を行う上で地図は有効なツールであり、自然災害の対応においては被害、災害対応拠点、復旧状況についての地図が作成される。感染症の対応においても、どの地域で感染拡大しているのかを把握する上で地図は有効である。日本においても都道府県単位の地図は見られるが、米国では通常の災害対応同様に、同一郵便番号地域単位等、より詳細な範囲で感染状況の地図が作成されており、地域ごとの感染拡大状況について把握することができる。
３. あらゆる種類の危機に同じやり方で対応する
地図の例を挙げたがICSにもとづく危機対応が行われている米国では新型コロナ感染症は特別なものではなく、自然災害・テロ同様のやり方（ICS、米国の場合はNational Incident Management System, NIMA）、場所（EOC）で実施されている。
一方日本では、法律上の枠組み、専門家の違いから感染症・原子力災害・自然災害は特に国レベルでは異なる仕組みで実施されている。被害を出さないための対策は、異なるが情報処理過程である危機対応については同じである。自治体レベルの対応では、部局をまたぐ対応については危機管理部局が担当するということで、危機管理監や防災監といった高位のスタッフが危機対応のマネジメントを実施している事例もある。あらゆる危機に同じやり方で対応することの有効性は、危機管理担当職員が多くの事案を経験することで能力向上が図れる、さらにはどんな危機に対して危機対応の専門家が対応することで効果的な対応が可能になるという側面がある。
台湾ではCenter for Disease Control, CDCをEOCに併設するようなことが行われていたこともある。日本においてもあらゆる危機に同じ仕組み・組織で対応するマルハザードでの危機対応の仕組みの構築が求められる。
ⅰ林春男、牧紀男、田村圭子、井ノ口宗成、組織の危機管理入門―リスクにどう立ち向えばいいのか (京大人気講義シリーズ) 、丸善、2008
ⅱ拙稿、特集：機能する災害対策本部情報の流れを空間に落とし込め、https://www.risktaisaku.com/articles/-/167
ⅲ組織の危機管理入門―リスクにどう立ち向えばいいのか (丸善、2008)もとに作図
ⅳSan Francisco Chronicle, “Inside S.F.’s coronavirus emergency operations center, where 400 workers run the city’s response”, April 23, 2020
ⅴFEME, COVID-19 Pandemic Operational Guidance for the 2020 Hurricane Season, May 2020
京都大学防災研究所 都市防災計画分野・地域医療BCP連携研究分野 教授
1968年京都市生まれ、和歌山で育つ。1987年和歌山県立向陽高等学校卒業、1991年京都大学工学部建築学科卒業、1993年京都大学大学院工学研究科建築学第二専攻修士課程修了、1996年京都大学大学院工学研究科環境地球工学専攻博士課程指導認定退学、1997年に京都大学大学院工学研究科で博士(工学)を取得。1996年京都大学大学院工学研究科助手、1998年理化学研究所／防災科学技術研究所 地震防災フロンティア研究センター副チームリーダー、2003年－2004年カリフォルニア大学バークレー校客員研究員、2004年同チームリーダー、2005年京都大学防災研究所巨大災害研究センター准教授、2014年―京都大学防災研究所 教授。専門は、防災計画、災害復興計画、危機管理システム、すまいの災害誌。数多くの自治体の防災戦略計画策定、地域防災計画にたずさわると共に、2004年新潟県中越地震で大きな被害を受けた小千谷市の復興計画の策定・検証や、2011年東日本大震災では岩手県災害対策本部において災害対応時の情報処理支援を行う等、被災地における自治体支援活動を行っている。また、日本内外の災害後の復興プロセス、住宅再建についても調査を行っている。著書「復興の防災計画」「災害の住宅誌」（鹿島出版会）、「組織の危機管理入門―リスクにどう立ち向えばいいのか (京大人気講義シリーズ)」（丸善）、「はじめて学ぶ都市計画」（市ヶ谷出版）他
