災害時の福祉サービス提供はボランティア頼りではなく制度的支援が不可欠（写真：Adobe stock）

社会保障制度に災害時の対応を組み込む

過去の災害では、福祉的支援が必要な高齢者、障がい者、子ども等について、多くの福祉関係者がボランティアとして活動してきた。しかし、大災害ともなると現地の福祉関係者も被災して必要な福祉サービスが提供できず、関連死さえ生じる状況に陥る。災害時であっても福祉的支援が必要な人に必要な支援を届けるためには、ボランティア頼りでなく、制度的な支えが不可欠だ。

災害時の救助に「福祉サービス」が位置付けられた（写真：Adobe stock）

2025年度、災害救助法、災害基本法等の改正があり、救助の種類に「福祉サービスの提供」が新たに位置付けられた。そして厚生労働省の社会保障審議会福祉部会報告書（令和7年12月18日）において「災害に備えた福祉的支援体制について」が記載された。

報告書には「平時からの連携体制の構築」「DWAT（災害派遣福祉チーム）の平時からの体制づくり・研修等」の2項目が示されている。これについて読み解いていきたい。

平時からの連携体制の構築

平時からの連携について、報告書では現状と課題を次のように総括する。

災害時の福祉的支援が法制化されたが、安定的な日常生活への移行、災害関連死の抑制等を目的として災害時の福祉的支援を充実させていくためには、災害時に適切な対応をとることができるよう、平時から災害時を見据えた福祉的支援の体制づくりが重要である。

災害時の福祉支援の主な目的として、生活再建および災害関連死の抑制を例示している。防災の目的が人命を守ることであれば、災害関連死の防止が第一に重要である。また、被災者の尊厳を守るためには、一刻も早く生活再建の道筋をつくり、実現化に向けて歩み始めることである。

福祉支援体制の整備は災害関連死を防ぐうえで最重要（写真：Adobe stock）

しかしながら、災害時には高齢者、障がい者、子ども、外国人、慢性疾患を抱える人など、多様な背景をもつ人々がそれぞれ異なる困難に直面する。避難所、在宅、車中泊、みなし仮設など生活環境も多様であり、時間の経過とともにニーズも変化する。そのため、医療、保健、福祉、教育、住宅、地域コミュニティ、行政など、分野領域を超えた連携協力が不可欠である。

ところが、多くの自治体では包括的支援体制の整備や、平時からの連携は必ずしも十分とはいえず、発災時に即応できる人材の不足、共通言語の欠如、役割分担の不明確さなどが課題として指摘されている。

そこで、平時から災害時を見据えた福祉的支援の体制を整備しておくことが重要になる。災害発生後に急ごしらえで体制を整備しても、迅速で十分な被災者支援にはとうてい間に合わない。

 

平時の福祉と災害時の被災者支援との関係

さらに、重要な指摘は次の論点である。

地域共生社会の在り方検討会議の中間とりまとめにおいても、包括的な支援体制の整備が災害時対応に寄与することや被災者支援の取組が平時の福祉の支援強化につながることを踏まえ、地域共生社会と被災者支援の連携方策について、双方の充実の観点からも、検討を進めていく必要があるとされている。
平時の支援体制の充実は災害時の対応に役立ち、同時に災害時の取り組みは平時の支援体制強化につながる（写真：Adobe stock）

平時の包括的支援体制整備が災害時の対応に役立つと同時に、被災者支援の取り組みが平時の福祉の支援強化にもつながるという。平時の福祉支援を一般枠の支援とすれば、災害時には特別枠の支援が必要になる。その特別枠が一般枠に応用されることにより、一般枠の支援も充実していく可能性がある。ここにも、災害時にも福祉支援が重要な理由がある。

調べてみると、2016年に豪雨災害で大きな被害を受けた岩手県岩泉町の事例がある。高齢者・障がい者・生活困窮者などの生活再建が複合課題化していることに対応し、行政、社協、包括支援センター、保健師、NPOが世帯単位で生活全体を見る支援会議を構築して、住宅・医療・介護・福祉・収入を一体で調整する災害ケースマネジメントを行っていた。

この会議体と支援手法が、災害直後だけでなく、平時の困難ケースへの対応会議として定着していく。結果として縦割りが緩和し、重層的支援体制整備事業の考え方を先取りしたかたちとなっている。

あるいは、愛知県岡崎市が始めた「ひなんさんぽ」は、災害を想定した避難行動要支援者の避難支援が、日常の見守り活動や早期支援につながる例となるのではないだろうか。

社会福祉法に防災との連携を追加

このような課題に対応する対策の方向性については、次のように述べられている。

保健医療・労働・教育・住まい・地域再生等の関連施策との連携に配慮するよう努めることが社会福祉法で規定されているが、災害時を見据え平時からの福祉的支援の体制づくりを推進するために、「防災」との連携を加えることが必要である。
地方公共団体が作成する地域福祉（支援）計画の記載事項は社会福祉法で規定されているが、これに災害福祉に関する事項を追加することが必要である。
市町村地域福祉計画において、災害に関する取組（※1）に対し、福祉担当部局が、平時から災害時において連携・協力を行う内容や、福祉サービスの提供体制の維持やサービスが途絶えた場合の代替サービスの確保方策（※2）について記載する。

※1 個別避難計画の作成・活用、災害ケースマネジメントの実施、社協が実施するボランティアセンターの取組、災害支援を専門とするNPO が実施するボランティア活動 等
※2 他市町村との連携、地域における協力体制の構築 等

地域福祉計画に災害時の活動の記載を求め、個別避難計画の作成・活用、災害ケースマネジメントの実施、ボランティアセンターの取り組み、災害支援NPOによるボランティア活動を具体的に例示している。平時の地域福祉において、災害時の対応を視野に入れる必要性を示したものとなっている。

 

DWATの平時からの体制づくり・研修等

能登半島地震から、全国のDWAT支援が始まった。これについての現状と課題の総括は次のとおりである。

都道府県が研修・訓練等を実施しているが、DWAT の仕組みについて法的根拠がなく、通知に基づいて行われている状況である。
地域共生社会の在り方検討会議の中間とりまとめにおいても、災害が起こると地域全体が著しく福祉の欠けた状態となるため、平時から災害を想定した福祉の準備が必要であり、福祉における体制や研修、支援の枠組みを平時から構築する必要がある

DWATの法的位置づけについて法制化が検討され、具体的事項として災害時に福祉的支援に従事する者の登録制度、および研修および訓練の実施に関する規定を設けるとされている。報告書は、都道府県には、DWATの体制整備、研修や訓練を全国的に推進するために、平時から災害福祉支援ネットワークを構築することを求めている。

研修については20年前から運用を開始しているDMAT（災害派遣医療チーム）が参考になると考えている。

DWAT（災害派遣福祉チーム）の法制化、研修・訓練規程の設置が検討されている（写真：Adobe stock）

対象は、医師・看護師・業務調整員で、基礎となる「統括DMAT研修」や「隊員養成研修」を修了し、災害医療の知識、トリアージ、広域医療搬送、指揮命令系統（CSCA-TTT）などを習得する。座学に加え実動訓練や机上演習を重視する。修了後も定期的な継続研修・ブロック訓練への参加が求められ、即応性を維持するものだ。

福祉事業者の役割

報告書には次の一節が加えられている。

DWATとして福祉従事者が派遣されるためには、その所属する施設・事業所の理解・協力が必要であることから、より理解・協力を得られるための方策について検討が必要である。

DWATチーム員が所属する施設・事業所には、都道府県知事の派遣要請に対応することができるよう配慮する努力義務を課すとしている。

私は、福祉現場では人手不足が恒常化しているため、努力義務によってボランタリーに福祉職員を派遣することを期待するだけでは、十分なチーム員を確保することは難しいと考えている。そこで、法人理事長や施設長が、通常業務に負荷のかかる非派遣職員に説明しやすくなるように、何らかの制度的なインセンティブを付与することが重要であろう。

「Ｄ」のつくチームが多く、被災者に内容がわかりにくくなっている（写真：Adobe stock）

私はこれに加えて、DWATの名称を変更していただきたいと考えている。被災地に行くとDMAT、DHEAT、DPAT、DRATなど、多くのDチームがいて、被災者からは何が何だかさっぱりわからないという声が聞こえる。DWATの主な対象者が高齢者、障がい者であることを踏まえ「災害ふくしチーム」のようにわかりやすい名称にすべきである。

災害時であっても、人命や尊厳、人間としての最低限の暮らしは、制度で守らなければならない。本報告書は、災害時の福祉支援の法制度の充実化に向けて、福祉側からの大きな一歩である。