高齢者福祉施設の避難確保に関する検討会
令和2年7月豪雨災害で熊本県球磨村の高齢者施設「千寿園」で14名の高齢者が犠牲になったことを機に、昨年10月、国土交通省と厚生労働省が検討会を設置した。両省庁が合同で検討会を設置したのは、初めてだそうである。
その座長を務めさせていただいたが、3月18日に最終の検討会が開催され、とりまとめの議論と今後の対策が示されたので紹介したい。なお、現時点では最終報告書が作成されていないので、具体的な対策および国の施策については次回お示ししたい。
当時の千寿園の状況
7月3日16時45分に発表された気象庁の降水量予想では、4日18時までの24時間の降水量は多いところで 200ミリとされていた。実際には2倍以上の降水量があった。
警戒レベル4避難指示（緊急）が発令された7月4日3時半頃には、就寝中の千寿園の利用者とアットホームどんぐりの利用者を起床させ、5時頃には、山側から離れた別館まごころに避難させた。
7時頃になると、建物の浸水が始まったことから、その場の判断で、千寿園の2階に利用者の垂直避難を開始した。その際、近くから駆け付けた避難支援協力者約20名の協力を得て、懸命な避難支援により、千寿園の利用者48人とアットホームどんぐりから避難していた利用者5人の53人を避難させることができた。
しかしながら、幅1.2メートル程度の階段を使った2階への避難は時間がかかり、1階の水没によって17人の利用者がその場に取り残された。17人のうち3人はその後救助することができたが、14人の救助は間に合わなかった。
夜間に想定の2倍以上の豪雨があるという過酷事象の中で、職員数が少ない時間帯であるにもかかわらず、近隣住民の協力を得て56名を救助できたことは評価すべきと考えている。一方で、それでも14名の方が亡くなられたことを教訓に、検討会は、今後の高齢者施設のあるべき水災害対策について議論を重ねた。
全国の高齢者福祉施設の避難体制の現状
厚生労働省と国土交通省は、特別養護老人ホームや地域密着型特別養護老人ホームを対象として、避難確保計画等に係る実態調査をアンケート方式で実施した。調査対象の施設は、平成30年介護サービス施設・事業所調査によれば、特別養護老人ホームは8097施設、地域密着型特別養護老人ホームは2314施設であり、7531施設から回答があった。
その中で、課題となる事項を取り上げる。なお、報告書の内容は、一部言い回しを変えたり、省略しているものもある。それぞれの課題の下に、私のコメントを示す。
(1)施設の立地条件
洪水浸水想定区域や土砂災害警戒区域のいずれかにある施設は、全体の約43％。うち約75%は浸水深3メートル未満、約94%は浸水深5メートル未満の場所にあった。
3メートル未満の場所にある施設が全体の75％を占めていることから、2階建て以上の建物であれば、原則として上階に垂直避難場所等を確保できれば避難の実効性が高い。一方で、3メートル以上5メートル未満の場所が397施設、5メートル以上10メートル未満の場所122施設、10メートル以上の場所は12施設であった。
2階建、平屋で3m以上の浸水可能性がある施設は、利用者、職員の屋外退避が不可欠であり、今すぐ、しっかりとした対策をとる必要がある。市区町村はハザードマップと施設の位置を重ね、危険な立地条件にある施設へは屋外退避の計画、訓練に優先的に取り組む必要がある。
(2)避難先
避難確保計画等に定めている避難先に関して、5488 施設のうち「施設内の安全な場所」としているのは約52%の2841 施設、「自治体の指定する避難先」としているのは約34％の 1868 施設、「同一法人（グループ法人を含む）が経営する他の施設」としているのは約14%の779施設となっており「施設内の安全な場所」を避難先にしている施設が過半数を占めていた。
また「計画している避難先は災害の種類に応じた避難先になっている」と回答したのは、有効回答を得た 3312 施設の約 84%に当たる2782 施設にとどまっていた。すなわち、約16%の施設の避難先は、想定される災害に対応できていない可能性があることがわかった。
5488 施設が避難先について回答したが「計画している避難先は災害の種類に応じた避難先になっている」という質問に答えたのは3312施設にとどまる。もしかすると、答えなかった施設は、適切な避難先になっているかどうかわからなかった可能性がある。
千寿園の避難確保計画には、第1避難場所として「千寿園駐車場」、第2避難場所として「渡小学校運動場及び同体育館」、第3避難場所として「球磨村運動公園さくらドーム」が定められており、渡小学校体育館以外はいずれも屋外の避難先となっている。
実際には、屋内避難の候補である渡小学校体育館は千寿園よりも低地にあり、浸水している。おそらくは、豪雨の中を施設外に適切に避難できる避難場所は確保できなかったと推測される。
(3)避難訓練
「施設外の避難先に利用者を避難させる訓練を平成29年以降に実施した」と回答したのは、有効回答を得た3367 施設の約22%に当たる734 施設にとどまっていた。訓練を実施していない理由としては「利用者の人数が多いため施設外への避難は難しい」「利用者の身体状態や職員数の問題により施設外への避難は難しい」「施設内での垂直避難を第一に考えている」などであった。
これは、明らかな訓練不足と言えるのではないだろうか。必ずしも全員を避難させる必要はなく、一部の利用者だけでも訓練し、職員が利用者との屋外退避に慣れ、避難に必要な時間を想定することが重要だ。避難は時間との勝負だからだ。訓練なくして上手な避難はあり得ない。
(4)避難先での利用者のケア
「避難先での利用者のケア等の業務継続が可能」と判断しているのは、有効回答を得た3316 施設の約59％に当たる 1943 施設にとどまっていた。すなわち、約41％の施設は、避難先での利用者のケア等の業務継続が難しいと考えていることがわかった。
理由としては「業務継続のための必要品を外部の避難先へ運び込むのは難しい」「施設内であれば業務継続は可能だが施設外では業務継続は難しい」などであった。
そもそも、人は「ものごとを甘く見たい」という「正常化の偏見」がある。さらに、施設外で利用者ケアが困難であれば、施設外への避難をよりためらうことになる。その結果、逃げ遅れにつながってしまう。福祉サービスを継続できる避難先を探しておくことが、的確な避難につながる。
(5)地域等との連携
「地域住民など避難時の協力者をあらかじめ決めている」と回答したのは、有効回答を得た3353施設の約42%に当たる 1399 施設にとどまっていた。また「これらの協力者が訓練に参加している」と回答したのは、有効回答を得た1508 施設の約54%に当たる814 施設にとどまっていた。
アンケートへの回答数は7531施設であるが、この設問への回答率は半分以下の3353施設にとどまっている。もし、地域住民の協力者を定めたり訓練参加をしていれば、回答するのではないだろうか。
そう考えると、協力者を定めているのは2割弱、地域住民が訓練参加をしているのは1割強の可能性がある。福祉施設と地域との連携は、夜間、休日を考えた場合には特に重要になる。今後、この項目については、重点的に伸ばしていくべきだ。
避難確保計画等の内容や訓練に関する事項
現時点での対策の方向性を簡単に示したい。
(1)施設の立地条件
施設の立地条件が極めて厳しい場所では、災害リスクの低い地域への移転等の検討を促すことも必要である。また、新たに設置される施設については、国や自治体が災害リスクの低い地域に誘導するとともに、利用者の居住スペースを想定浸水深よりも高い位置に設けること、想定浸水深よりも高い位置に垂直避難先を確保すること、垂直避難のための設備を装備すること等について、施設に促す必要がある。
なお、立地条件の改善対策の実効性を高めるため、厚生労働省は災害危険区域からの移転については補助採択の優先順位を高める一方、災害危険区域への施設設置については補助制度の対象外とする方針を示している。本格的な立地対策がいよいよ始まる。
(2)避難先
適切な避難先の選定は、専門性をもっていない福祉事業者だけでは困難な可能性がある。そこで、自治体、専門家等による支援が必要になる。
(3)訓練
実動訓練に加え、図上訓練や計画の学習などさまざまな訓練を工夫して、職員の災害対応力向上に努める。その際、職員同士の対話が、気づきを促したりモチベーションを高めたりするのに有効である。また、同種の施設との合同訓練や自治体からの助言を得ることも効果的である。なお、利用者の負担軽減にも配慮した避難訓練を行う。
(4)避難先での利用者のケア
同一市区町村、都道府県の高齢者福祉施設間で相互支援協定を締結したり、指定避難所での福祉スペースの確保や福祉避難所の整備を進める。業務継続計画を作成し、課題の整理、解決策の実施へとつなげる業務継続マネジメントの仕組みを構築する。
(5)地域等との連携
地域住民や利用者の家族、地元企業等との間で、避難支援の協力を得る体制を構築する。また、これらの避難支援協力者を巻き込んだ避難訓練を平時から実施することが必要である。平時からの市区町村と施設の情報交換の場の確保を確保し、災害時に双方向に連絡を取り合える体制を確保する。
福祉施設にとっては、コロナ禍で大変な時期と重なってしまった。しかし、特に施設の立地が厳しいところでは、避難のタイミング、避難先、避難方法、避難支援者、避難先での福祉サービスの継続等の実効性を確認し、6月以降の出水期に備えていただきたい。
