要介護者のADLと避難行動
要介護者の日常生活動作（ADL）について、厚生労働省は2010年に大規模調査を実施している。85歳で比較すれば、介護非認定の一般高齢者のADLが98.6であり、ほとんど自分で日常動作ができるのに対し、要介護者の平均は56.9となっている。
これだけでは、災害時に避難行動がとれるかのイメージが湧きにくいだろう。詳しく項目別に見ると、次のようになる。
・50m以上歩けない要介護者は約7割
・階段を昇り降りできない要介護者は8割
・大便の失敗がある要介護者は6割
・小便の失敗がある要介護者は7割
これを見ると、要介護者にとって単独での避難行動や避難生活がいかに困難か、想像に難くない。
すなわち、同じ85歳の高齢者といっても極めて個人差が大きい。下の写真は津波避難訓練の状況だが、車椅子の一番左が95歳の男性、支援している男性はなんと85歳、その横が86歳の女性だ。大変なこととは思うが、介護非認定の一般高齢者には避難誘導して支援者になれる力があることを実証してくださった。
この訓練では、ようやく到達した民間ビルの指定避難所に3段の階段があった。
さすがに85歳の支援者が要介護者をおんぶするのは大変で、ゆっくりと杖を使って上がってもらっている。津波避難は時間との勝負なので、できれば階段のバリアフリー化や、スロープとなる板を置いてもらえるなら随分助かる。
これが訓練の大事なところで、事前にリスクを把握することで改善を行い、本番での安全度を高めることができる。
避難計画作成の効果イメージ
2021年5月の災害対策法改正により、避難行動要支援者の個別避難計画作成が市区町村の努力義務とされた。コロナ禍もあって、どの自治体もこの取り組みに苦労をされている。ここでは、要介護者が、家族、福祉専門職、コミュニティー等と一緒になって個別避難計画を作成する場合の、それぞれの役割と効果について考えてみる。
この図の一番下は、本人・家族の役割だ。災害から命を守る覚悟を決めて自分たちにできる準備、できる範囲での訓練（ベッドから立ち上がる、玄関先まで出る）を行う。
さらに、受援力を発揮して福祉専門職やコミュニティーに避難支援の協力を求める。これにより、福祉専門職やコミュニティーの力を引き出すことができる。これは、別の観点から見ると、要支援者が受援力を発揮することで支援者になったともいえる。
次に下から2番目だが、福祉専門職の場合、たとえばケアマネジャーの多くは30人程度の要介護者を抱えているため、全員を助けに行くことはできない。そこで、福祉専門職が本人の同意を得てコミュニティーの住民に支援を依頼する。この受援力を発揮すれば、コミュニティーの力が引き出される。
以上により、本人・家族、福祉専門職、コミュニティーが、足し算をすることで避難レベルが向上する。左の数字は、要介護者のADLが足し算で70に上がったことをイメージしている
さらに上から2番目について説明すると、要支援者をまじえた訓練や話し合いにより試行錯誤を繰り返すことで、創意工夫が生まれ、実効性のある計画づくりにつながる。その結果、総合的な地域防災力も高まる。これは、いわば要支援者・家族×福祉専門職×地域コミュニティーの掛け算で「創発」が生まれると言える。この掛け算で効果的な計画になれば、数字は90に上がるというイメージだ。
岩手県大槌町安渡地区は東日本大震災で218人、11％強の住民が亡くなる津波被害を受けた。住民は2012年から「安渡町内会防災計画づくり検討会」を中心に避難行動等のヒアリング調査や懇談会・検討会を重ね、地区防災計画を策定している。主なルールは次のとおりだ。
・あらかじめ町内会に登録している（―定の自助活動を行っている）要配慮者を対象とする。
・要配慮者の家族は、移動に必要な準備や避難訓練に参加する。
・地震時に、家族は要配慮者を玄関先まで出す。
この計画は、当時、他に例を見ない創発的なものだった。最初の項目「あらかじめ登録している（―定の自助活動を行っている）要配慮者を対象とする」とは、町内会に登録していない人は助けに行かない、というもの。これは、東日本大震災時に高齢者を助けに行った人が説得しているうちにともに流されたことがあるからだ。
両者を守るためにどんなルールが必要だったのかを地域住民が考え抜いた結果が、登録している要配慮者だけを対象にする、だった。これは、登録していない人を町内会は助けないという表面的なことではなく、要配慮者自身も「助かる」という覚悟を決めてくれ、と働きかけるもの。助けてもらいたいという受援力があって、はじめて支援力が有効に機能するからだ。称賛に価するルールだと思う。
防災計画は未完の計画
最後に、図2の一番上についてだが、このように努力して計画化しても、脆弱性や災害リスクは残らざるを得ない領域だ。しかし、これを自覚することで、次の課題を把握し、訓練、見直し、計画変更へとつなげ、継続的にレベルアップを図る契機となる。
一般社団法人大手町・丸の内・有楽町地区まちづくり協議会では、エリア防災推進委員会で地区防災計画を作成しているが、あえて完成版としないで、毎年課題を示して終わっている。完成してしまえば、それで熱が冷めてしまうからだ。これは、継続するための重要な知恵であろう。
防災の計画は、結局は地域や住民の特性を踏まえた個別具体的なものであり、さらには訓練、見直しの継続を求める未完の計画なのである。
【参考文献】
鍵屋一「個別避難計画と地区防災計画に関する一考察―創発と自他一如―」『地区防災計画学会誌第26号』,2023年1月15日受理
