津波浸水想定区域の高齢者施設は1.7倍に増加
9月24日、NHK仙台の『東北ココから』に出演の機会をいただいた。番組名は「浮かび上がる被災リスク～高齢者施設3800の調査」（※）である。
東日本大震災では、岩手、宮城、福島の3県、52カ所の高齢者施設において、入居者・利用者485名、職員173名の計658名が犠牲になった。昼間で職員数が多く、利用者が起きている時間帯であるにもかかわらず、多くの方が亡くなった。仮に深夜の津波で利用者が寝ていて、職員が少なかったらと思うとぞっとする。
そうなると、高齢者施設、特に夜間も利用者を預かる入所型の特別養護老人ホーム、ケアハウス、グループホームは津波の浸水しない地域に立地するべきである。実際に、被災施設の中には高台移転したものもあると聞いていた。
今回、NHKは東北6県にある入所型高齢者施設3800余りの立地を調査した。その結果、津波浸水想定区域への立地は、同区域を公表している青森、秋田、山形、福島4県で212施設に及んだ。驚くべきことにその数は、この4県では東日本大震災前に比べ1.7倍に増加している。なお、岩手と宮城は津波の浸水想定を新たに作成している途中なので分析していない。
※NHK仙台放送局の公式サイトでは、各県の状況を詳しくまとめたWEB記事とショート動画を配信している。
https://www.nhk.or.jp/sendai-blog/bousai/454489.html
被災リスクがあっても建設は止まらない
東日本大震災の津波被害を受けた東北地方でなぜ、津波浸水想定区域に新しく入所型高齢者施設が建設されたのであろうか。私は、以下の理由があると考えている。
まず、最も大きいのは高齢者人口の増加がとまらないこと。特に要介護割合が高くなる75歳以上の高齢者人口は2010年に1419万人であったが、2020年に1871万人となり、わずか10年間で452万人、32%も増加した。このため、福祉施設へのニーズが高まり続けている。
次に、入所型高齢者福祉施設には広い土地が必要になることが挙げられる。一人あたりに必要な面積は、保育園では2～3平方メートルだが、特別養護老人ホームとなると10平方メートル以上になる。そして、日常の福祉サービスを行ううえでは、平屋や2階建てあたりまでがやりやすい。そうなると1000坪程度はほしいとなる。
第3に、上記とも関連するが、施設経営上、初期段階の建設費を抑えたいという事情がある。福祉施設の収入は限られる一方で、介護人材が不足する折、給与水準を上げて募集したい、利用者の満足度を高める設備を増やしたい、という目の前の課題がある。施設の建築費は抑えることが難しいので、どうしても土地代を安く抑えたくなる。多少の災害リスクがあってもしょうがないとなりやすい。
災害リスクのある場所は、津波浸水区域に限らない。NHKが調査した入所型高齢者福祉施設は3837施設だが、国管理の一級河川で50センチ以上の洪水浸水リスクのある施設数は、東北6県で358から612へ1.7倍に増加している。
これには、ハザードマップをまだ作成していない県や市町村管理の中小河川は含まれない。他に土砂災害リスクのある施設もある。津波、洪水、土砂災害、いずれかのリスクがある施設は少なくとも945施設にのぼった。
このほかに岩手、宮城両県の津波浸水想定区域、中小河川の洪水リスクのある施設が加わる。実際には、要配慮者利用施設には、高齢者福祉施設以外にも、障がい者福祉施設、保育園、学校、医療機関もあり、さらに問題は大きい。
災害リスクの低い場所への高齢者福祉施設の誘導
2020年7月豪雨災害で熊本県球磨村の高齢者施設「千寿園」で14名の高齢者が犠牲になった（56名は施設職員と地域住民に救助された）。
これを機に、国土交通省と厚生労働省が「高齢者福祉施設の避難確保に関する検討会」を設置し、3月末に最終報告書が出された。厚生労働省と国土交通省の2021年度の取り組みについては、3月18日の最後の検討会で参考資料が示されている。なかでも重要な対策が示されているのが、災害リスクの低い安全な場所への高齢者福祉施設の誘導である［下図参照］。
1992（平成4）年の都市計画法の改正時に、社会福祉施設を含む自己業務用施設について災害ハザードエリア（※）での開発を原則禁止とすべきか、国土交通省内部で検討されたそうである。しかし、当時は自然災害が頻発する状況ではなかったため、その必要はないと判断されたとのことであった。
その後、2016年4月から2018年9月までの2年半について、災害レッドゾーンにおける自己業務用施設の開発許可の実績について同省が調査したところ、計47件の開発許可が行われ、災害レッドゾーンにおける開発は現在も進行中との状況が確認された（喜多功彦「災害ハザードエリアにおける開発規制の見直し―2020 年（令和２年）都市計画法等の改正―」『土地総合研究 2020年夏号』）
今回、国土交通省と厚生労働省が歩調を合わせて明確な方向性を打ち出している。災害レッドゾーンについて社会福祉施設等の開発を原則禁止とする都市計画法が改正され、2022年４月から施行される。また、今年の流域治水関連法改正で、特定都市河川流域において新たに浸水被害防止区域を創設した。これが洪水におけるレッドゾーンに該当することになる。
それ以外の水災害リスクの高いところは、厚生労働省が補助を厳格化する。これは全国に適用できるので、これをもってすべての災害リスクの高い立地をカバーし、できるだけ安全な立地に社会福祉施設を誘導していくことができるようになった。長期的ではあるが、新規施設の立地適正化に、多大な効果が期待できる政策である。
※災害ハザードエリアには災害レッドゾーンと災害イエローゾーンがある。「災害レッドゾーン」とは、都市計画法に基づき、開発行為が規制されている次の4区域を指す。
①災害危険区域（建築基準法）
②土砂災害特別警戒区域（土砂災害防止法）
③地すべり防止区域（地すべり等防止法）
④急傾斜地崩壊危険区域（急傾斜地の崩壊による災害の防止に関する法律）
「災害イエローゾーン」とは、災害レッドゾーンと異なり、建築や開発行為等の規制はかかっていないが、区域内の警戒避難体制の確保のため、行政が災害リスク情報の提供等を実施する区域を指す。例えば、災害の危険性が高いエリアとして、一般的には次の区域が該当する。
①浸水想定区域（水防法）
②土砂災害警戒区域（土砂災害防止法）
③津波災害警戒区域（津波防災地域づくりに関する法律）
自治体による適正な立地支援
20年前、私が防災課長のときは、福祉施設が新たにどこに建設されるかは事前にわからなかった。福祉事務所長のときも、新規施設がどこに立地されるかの情報は学校跡地への誘致などを除けばほとんど入らなかった。都市計画や建築許可申請を出す部局の内部情報にとどまっていたのであろう。
福祉施設は社会に必要な施設であり、それが災害リスクの高い場所に立地することは、施設利用者だけでなく自治体全体の災害リスクを高める。国レベルでは、法制度的に立地規制の動きは強まったが、具体的な適用については自治体の裁量による部分が大きい。
福祉事業者は、災害に関して専門的な知識があるわけではなく、不動産事業者からの紹介、あっせんで土地を探している。福祉事業者が建設を検討するときには、都市計画や建築許可申請を出す部局だけでなく、福祉や防災部局とも連携して、災害リスクの低い場所に立地できるよう支援することが重要である。
コンパクトシティー化により、市街地に福祉施設等を誘致することもできるかもしれない。学校など公共施設の跡地利用や工場移転が計画されているかもしれない。市街地に福祉施設が立地することにより、地域住民との協力関係で災害時の避難や避難生活を支え合いやすくなる。
自治体には、このような取り組みを積極的に進め、福祉施設が地域の一員となって高齢者や障がい者が安心して生活できる地域共生社会づくりを進めていただきたい。
