昨年12月24日、内閣府「令和元年台風第19号等を踏まえた高齢者等の避難に関するサブワーキンググループ」（以下「サブワーキング」）が最終報告書をまとめ、小此木防災担当大臣に報告した。
近年の災害において、高齢者や障がい者などの避難行動要支援者（以下「要支援者」）が逃げ遅れたり、その後の避難生活で非常に厳しい状況に陥っていることから、その対策を検討したものである。筆者はサブワーキングの座長を務めたので、その内容を報告したい。
今回は、最も大きな制度改正となった要支援者の個別計画を取り上げる。
個別計画の実態と制度上の課題
高齢者、障がい者等が個別に災害時の避難計画を作成する「個別計画」の制度が始まったのは2005年。消防庁によると、避難行動要支援者名簿（以下「名簿」）に掲載されている者全員について個別計画の策定を完了している市区町村は12.1％、一部について策定が完了している市区町村は50.1％だ。
制度開始以来15年が経過し、しかも東日本大震災はじめ多くの災害を経験したにも関わらず、この数字にとどまっているのは、制度に大きな課題があるはずだ。その要因を分析し、新たな方向性を示す必要があった。
要因として第1に挙げられるのは、制度上の位置づけの弱さだ。2013年の災害対策基本法改正では名簿作成を市区町村に義務付けたが、それから7年でほぼすべての市区町村が名簿を作成している。一方で、個別計画の位置づけはガイドラインにとどまっている。
個別計画は、役所内の情報だけで策定できる名簿に比べ、実際に職員が訪問したり、地域住民にも協力してもらう必要があることから、人手も時間もはるかにかかる。市区町村は、もちろん個別計画を策定したほうがよいのはわかっているが、法的位置づけが弱いために優先順位が下がりやすい。
第2に、個別計画策定や避難行動支援を地域住民の善意に頼っている点である。もちろん、避難行動を実際に支援する者は近所に住んでいて、短時間で駆け付けられる地域住民が望ましい。
しかし、地域住民にとって日常の付き合いが少ない要支援者であれば、計画策定のきっかけもなければ、その方との信頼関係も薄い。要支援者の生活実態もわからなければ病気の有無もわからない。それでいて災害時に命を守る役割を負ってくれというのは、負担感が重い。市区町村にとってもお願いし辛い。
第3に、要支援者数が多く、しかも要介護度の変化や入所、入院などで異動が大きい点である。このため、個別計画の策定がなかなか進まず、また毎年のように更新作業も加わることもあって、市区町村にとって負担が大きい。
第4に、個別計画策定に必要な個人情報の収集には要支援者本人の同意が必要であるが、同意を得られない者も数多くいる。
第5に、個別計画策定の仕組み、人材、ノウハウ、財源が不十分な点である。個別計画は災害前後の避難に関することと、要支援者に関することの両方を知らなければ策定できない。すなわち防災の知識も福祉の知識も一定程度必要である。そのような人材が地域の中にどれほどいるだろうか。
これらの課題に対応するためには、どのような制度が望ましいか、サブワーキングではさまざまな議論が闊達に行われた。最終取りまとめでは、来年度に間に合うように、緊急に対応すべき法改正等が必要な制度部分を中心にまとめられている。
個別計画の制度的位置づけ
個別計画が高齢者、障がい者等の避難に関して有効なのは明らかであり、さらに促進されるようにするためには災害対策基本法など、制度的に位置づけを明確化する必要がある。
一方で、市区町村によっては要支援者数が多数にのぼるため、すぐにすべての要支援者の個別計画を策定することは困難である。そこで、個別計画は、制度上、市区町村の努力義務と位置付けることが考えられる。
個別計画の策定に係る方針及び体制
個別計画を策定するためには、要支援者本人が家族及び関係者とともに計画策定のプロセス、避難訓練、検証、見直し等を通じて災害対応の意識を醸成し、避難の意欲を高めることがまず重要である。
個別計画の策定主体は市区町村であるが、要支援者を日常で支援している関係者とともに策定することが効果的である。関係者のうち、特に介護支援専門員や相談支援専門員は、日頃からケアプラン等の作成を通じて、避難行動要支援者本人の状況等を把握しており、信頼関係も期待できる。
そのため、個別計画の策定業務においても、福祉専門職の参画を得ることが極めて重要である。また、要支援者本人も参加する会議を開催し、福祉専門職や地域住民が必要な情報を共有し、調整を行うことが望ましい。
実際に、大分県別府市や兵庫県内の市町では、本人の心身の状況や生活実態を把握している介護支援専門員等の福祉専門職に、業務として協力を得て、実効性のある個別計画を策定している。
優先度を踏まえた個別計画の策定
市区町村の限られた体制の中で、できるだけ早期に要支援者に個別計画が策定されるためには、優先度を考慮する必要がある。たとえば、ハザードの状況、当事者本人の心身の状況、独居等の居住実態、社会的孤立の状況などである。特に、ハザードマップ上、危険な場所に住む者については、優先的に策定すべきである。
市区町村が優先的に支援する計画づくりと並行して、本人や家族・地域が記入する個別計画づくりを進める。このような本人・地域記入の個別計画は、自分たちの命は自分たちで守るというエンパワーメントの視点も踏まえている。
個人情報の収集に係る同意
別府市や兵庫県の事例では、要支援者と日常から信頼関係のある福祉専門職が個別計画作成に関与することで、個人情報の収集に関する本人同意の課題はクリアされている。
本人同意を得られない例外的な場合でも「誰一人取り残さない」ことを目指すために、名簿情報を活用したり避難先と避難支援者（消防機関、民生委員、社会福祉協議会、自主防災組織、地域の支え合いのネットワーク等）をあらかじめ調整して決めておくことが適当である。
個別計画策定の取り組みへの支援
個別計画策定の中核的な役割を担う人材確保と育成支援の仕組みを構築することが重要であり、研修やモデル事業を実施して業務内容や研修教材を蓄積して共有することが必要である。
福祉専門職など関係者の参画のためには一定の経費が必要であり、持続可能な制度とするためには安定的な財源が必要である。自治体間で格差が生じないよう、市区町村の個別計画策定の取り組みについて財政的に支援することが重要である。
サブワーキングの有識者委員からは、中長期的には介護保険法や障害者総合支援法の枠組みの中で、給付を個別計画策定の経費に充てる検討を望む意見が出された。
個別計画普及のため、国が自治体の協力を得ながらモデル地区を設定し、PDCAを意識した取り組みを実施して課題抽出と検証を行うことで改善を進め、これを全国展開することが重要と考えられる。
誰一人取り残さないために
名簿に掲載された要支援者については、全員について個別計画あるいは名簿情報の活用など何らかの避難支援方策を講じることになった。「誰一人取り残さない」という理念は制度上、形になったと言える。もちろん現場の市区町村、関係者の負担は大変重くなる。
しかし、超高齢者社会で激甚災害が多発する我が国において、個別計画はどうしてもやり遂げなければならない課題である。今後、国も取り組み指針やガイドラインの改訂、モデル事業の実施などで継続的に関与する。「災害は弱い者いじめ」という社会に訣別するための、小さいが大事な一歩になったのではないだろうか。
※文中図：令和元年台風第19号等を踏まえた高齢者等の避難に関するサブワーキンググループ最終とりまとめ（参考資料）より
