福祉施設の災害対応と立地

台風19号の被害／長野市

一昨年の西日本豪雨災害、昨年の東日本台風災害では、多くの福祉施設が避難を余儀なくされ、使えなくなった施設では他の施設を借りたり、仮設の福祉施設を建設して福祉サービスを継続するなど、大きな被害を受けました。いくつかの施設からは、当時、まさに「命からがら」で逃げた、という避難状況をお聞きしました。

福祉施設は1989年のゴールドプラン以降に建てられたものが多く、市街地より河川の近くや山裾など、浸水、土砂災害を受けやすい地域に立地していることも多くあります。そのような施設では、事前の計画作成と訓練による点検・見直し、危機が近づいた時の迅速な行動を支援する道具が必要だと改めて実感したところです。

福祉防災計画とは

これまでの災害履歴、福祉施設の特性を踏まえると、高齢者や障がい者、乳幼児等を支援するためには、次の4つの計画が必要です。

(1)消防（防災）計画：火災や地震発生時に、一時的に安全を確保するための、初期消火、救急救助、避難誘導、応急手当などができるように法定計画として作成されています。

(2)避難確保計画：気象災害や津波災害に備えて、安産な場所に避難するための計画で、2018年6月に浸水想定区域、土砂災害警戒区域内の要配慮者利用施設に作成が法律で義務付けられました。職員は気象情報や警戒情報へのリテラシーを高め、避難支援に必要な計画及び訓練を充実する必要があります。

(3)BCP：福祉施設では避難だけでなく、避難後の避難生活も考えておかなければなりません。利用者への福祉サービスの継続が不可欠だからです。しかし、法定化されていないためか、BCPを作成している施設は少ないのが現状です。2013年（平成25年）8月時点において、福祉施設で「BCPを策定した」のは4.5％、策定中が6.9％に過ぎません。データは古いのですが、近年は、福祉事業に関してはサンプル数が少ないことを理由に公表されていないのです。

(4)福祉避難所計画：施設が無事で、周囲が被災していれば地域住民が福祉施設に避難してくるかもしれません。そのときに、施設を要配慮者の避難所として活用する計画です。実際に、東日本大震災、熊本地震では多数の住民が福祉施設に避難してきました。

 

前ページの４つの計画を総合して、私たちは「福祉防災計画」と名付けています。実務的には、既存の消防防災計画を土台として避難確保計画、BCPを作成し、必要に応じて福祉避難所計画を加えて福祉防災計画とします。

福祉防災計画の全体像（出典：鍵屋作成）

BCPのひな型

福祉防災計画の中で中核となるのがBCPです。BCPは事前準備、初動から収束までの広範囲を対象とし、長期間の避難生活にも対応できます。東日本大震災後、私たちは厚生労働科研費を得て3年間、研究を重ね、被災地の福祉施設職員らとの協働により、次の重要課題を抽出しBCPのひな型を作成しました。

【避難支援】
避難場所、避難方法、持ち出し品などについて、あらかじめBCPにより決めて訓練しておくことで、避難行動がしやすくなります。これによりリーダーは、状況に応じて早めに判断、行動できます。すなわち、BCPはリーダーの危機管理を支援します。

【安否確認】
大災害発生直後には、要援護者及び関係者の安否確認が重要課題です。しかし、多くの場合、安否確認方法は携帯電話や自宅電話の連絡網にとどまっており、また個人情報保護の観点から、要配慮者情報は極めて限定された場所におかれていて、効果的な安否確認がなされていません。

安否確認については、ICTを活用した新たな手法が開発される一方、声掛けなどを含めて近隣職員が訪問したり、地域住民や要援護者団体などと連携する方法があるので、施設の強みを活かしながら対策を講じる必要があります。

【支援者の確保】
従来の消防・防災計画は、長期間、避難先で福祉サービスを継続することは考えられていません。実際には入所施設だけでなく、通所施設や特別支援学校においても親族の引き取りがなければ、施設や避難場所において支援を継続しなければなりませんでした。

従って、各施設、法人が互いに支援し合えるように協定を結んだり、全国組織との連携により、直ちに支援者を確保できるように検討を進めておく必要があります。

 

【地域連携、福祉避難所】
東日本大震災、熊本地震では、要配慮者が一般避難所に行ったものの不安定になるため、壊れた自宅や車で過ごしていました。逆に、福祉施設に300名もの地域住民が避難してきたため、50名の重症心身障害者を抱える中、困難な状況に陥った事例もあります。自治体にとっても、福祉避難所の開設・運営は初めてであり、十分な支援ができませんでした。

そこで、自治体と福祉避難所の協定を結んで事前に役割分担や備蓄を進めたり、自治会など地域関係者と連携し、訓練を繰り返すなどの準備をすることが重要です。

【備蓄物資】
一般的に備蓄品は、施設がそのまま活用できることを前提にしていて、避難先に第1次的に持ち出すものと、そうでないものとの区別がなされていません。また食料、薬など最低限のものはありますが、発電機や暖房の対策がまったくない場合もあります。万一の際、施設外へ長期間、避難することも想定した対策が必要です。

ひな型でつくる福祉防災計画

 

私たちの（一社）福祉防災コミュニティ協会は、近年の災害状況、法改正、人権配慮や地域貢献を考慮し、従来の研修テキスト「福祉施設の事業継続計画(BCP)作成ガイド」を改訂し、7月1日に「ひな型でつくる福祉防災計画～避難確保計画からBCP、福祉避難所～」（東京都福祉保健財団発行）を発刊します。

本書は、避難確保計画の要素を取り入れるとともに、避難に関する国際的な基準である「スフィア基準」により人命・尊厳を守る知識を解説し、また福祉避難所の開設・運営・訓練の内容を大幅に充実させています。

本書を読まれた方々が、自らの施設の実態に沿って本書掲載のひな型に記入することで、計画できるようにしました。多くの福祉施設で活用され、利用者、職員、地域住民の安全安心を守ることを願っています。