都市防災推進セミナーは「公益社団法人全国市有物件災害共済会」と「NPO法人東京いのちのポータルサイト」の主催で、この時期に毎年開催している。セミナー実施の初期段階から時々の防災に関する重要事項に焦点をあてて実施しているが、今年は11月11日に「福祉防災元年」の取り組みについてパネルディスカッションをオンラインで収録した。
テーマは『福祉防災元年～迫り来る地震や水災害に備え、避難行動要支援者の安全な避難を図り、福祉避難所の効果的な運営のために～』。具体的には①個別避難計画②福祉避難所③福祉施設のBCPについて、自治体職員と福祉事業者による先進的な事例紹介があり、日常の悩みや対策も話し合った。
その内容は11月25日～12月24日、YouTube（限定公開）で配信される。視聴するには、全国市有物件災害共済会ホームページの新着情報「2021年10月8日令和3年度第23回 都市防災推進セミナーの御案内」から、都市防災推進セミナー申込フォームで登録して申し込みを行う。
締切りは11月18日となっているが、現在も受け付けてくれるとのこと。申し込んだ方には後日、メールアドレスに受講用 URL を送信するとのことだ。
本連載では、このセミナー概要を２回に分けて紹介したい。
避難行動要支援者の避難支援に関する制度的変遷
（1）基調講演 総務省消防庁国民保護・防災部防災課長 荒竹宏之氏
荒竹氏からは「個別避難計画について」と題する基調講演があった。
避難行動要支援者の避難支援に関する制度的変遷について、1959年の伊勢湾台風、61年の災害対策基本法から説き起こし、80年代からは「災害弱者」という言葉が使われ始めたが、特に大きな制度変更はなかった旨を紹介。その後2004年に観測史上最大となる10個の台風が上陸し新潟県を中心に大きな被害をもたらしたことを機に、高齢者等の避難支援に関する検討会（※）が設置され、災害時要援護者の避難支援ガイドラインが作成されたという流れを解説した。
荒竹氏は続いて、東日本大震災発生後に避難行動要支援者名簿の作成が市町村に義務付けされたこと、しかしその後の水害でも高齢者等の被災が相次いだことから今年になって個別避難計画の作成を市町村の努力義務とする法改正がなされたことを解説。また個別避難計画の概要や京都府福知山市、茨城県常総市、愛知県犬山市の先進事例を紹介した。
個別避難計画と福祉BCPを両輪でまわす
（2）特別講演 跡見学園女子大学教授 鍵屋一
次に、私が「福祉防災元年の制度改革～個別避難計画、福祉BCP、福祉避難所～」と題する講演を行った。まず、市区町村への個別避難計画作成の努力義務化である。
避難行動要支援者（以下「要支援者」という）について、個別に災害時の避難計画を作成する「個別計画」の制度が始まったのは2005年。消防庁によると、避難行動要支援者名簿（以下「名簿」という）に掲載されている者全員について個別計画の策定を完了している市区町村は12.1％（20年10月1日現在）と低い。
そこで今年度の災害対策基本法改正により、個別計画は「個別避難計画」と名称が変更となり、その作成が市区町村の努力義務と位置づけられた。
要支援者の個別避難計画を作成し、安全な避難を確保するためには、要支援者本人が家族及び福祉専門職や近所の支援者らとともに計画策定のプロセス、避難訓練、検証、見直し等を通じて災害対応の意識を醸成し、避難の意欲を高め、実効性を確保することが重要だ。
だが、福祉専門職は多くの要支援者を担当していて、災害時にすべての要支援者を避難支援することができない。このため、近隣の地域住民による避難支援への協力が不可欠だ。市区町村が福祉専門職と地域住民との間に入って調整をすることが望ましい。
次に、福祉事業者へのBCP作成義務付けである。
厚生労働省は今年度から、すべての介護福祉事業所、障害福祉サービス等事業所を対象に、3年の経過措置期間を設けたうえで、BCP（業務継続計画）の策定、研修の実施、訓練（シミュレーション）の実施等を義務付けた。
まず、ライフライン停止に備えた備蓄、職員の自助が不可欠である。次に災害時の避難確認・避難支援は、居宅福祉支援を行っている事業者のBCPの一部であるが、同時に市区町村が作成する「個別避難計画」と重なる。さらに、福祉支援が継続できる避難先の確保、応援職員・支援者の確保、地域連携、福祉避難所機能が求められる。私たちはこれを「福祉防災計画」と名付けているが、広義のBCPといえる。
弱い立場の人が安心できる体制づくりは責務
そして、福祉避難所ガイドライン改定である。
認知症高齢者や自閉症の障がい児者、精神障がい者、乳幼児を連れた保護者などは、大勢の人がいる避難場所に行けるだろうか。このような方々のためにあるのが福祉避難所だ。だとすれば、災害前の避難段階から福祉避難所に直接避難し、被災した場合にはそのまま避難生活をしたほうがいいはずだ。今回のガイドラインは、二次避難所ではなく、一般の避難所と同時期に開設すべきものとして次のように明記した。
「市町村は、災害が発生し又は発生のおそれがある場合（災害時）で、高齢者等避難が発令された場合などには、指定福祉避難所を開設する」
なお、福祉避難所の負担を軽減するため、個別避難計画等で事前に福祉避難所とマッチングした避難予定者を直接避難で受け入れることを原則とした。また、高齢者施設に障がい児者が避難しても十分な対応が難しいなどの状況があるため、たとえば特別養護老人ホームなら高齢者向け、特別支援学校なら障がい児向けなど、避難者の対象を特定できる制度を新たに設けた。
この3つの制度改革の関係を、2020年度までと、2021年度からで整理したのが次の表である。
最後に、災害時に行き場がなくなってしまう障がい児を守るために、現在は12％しか福祉避難所に指定されていない特別支援学校を「こども福祉避難所」として整備すべきことを述べた。
熊本地震では、特別支援学校に通っている障がい児のうち65％が車中泊となってしまった。弱い立場の人が安心して避難できる体制をつくるのが自治体の責務である。企業版ふるさと納税を活用することで、自治体の負担なしで行えることを提案した。
