25年前の8月の暑い夜、アンドリューが南フロリダに大打撃を与えたとき以降の数十年間に大きな変化があったと主張する人が多い。そこでオバマ大統領と彼が任命したFEMA長官であるクレイグ・フゲイトのことである。フゲイトが言ったように、「FEMAは国の緊急事態管理チームではなく、FEMAはチームの一員にすぎない」というなら、そのチームとは何をしているのだろうか？ ニューヨーク・タイムズ流に言うならば「教訓は得られたのだろうか？」。われわれは過去の災害において世界が目にした欠陥を修正したのだろうか？
答えはイエスでありノーである。
そう、それはどの災害のことを言っているのかによる。FEMAはホームルーム災害に関してはずいぶんと良くなったが、マリア級災害に対する備えということではほとんど進歩がなかった。マリア級災害はまったく異なるアプローチを必要とする異なる種類の災害である。ハリケーン・マリアへの対応に失敗したことは、FEMAがフロリダ州とは違ってハリケーン・アンドリューからの教訓を学んでいなかったということである。
早くも次なるマリア級災害への対応において、これらの教訓は依然として、再度明らかとなるであろう。それは大多数の知事が、災害が自分たちでは対応できないほど大きなものであれば、国の災害システムによる支援があるだろうと信じ続けているからである。
彼らが信じているのは、大統領の大災害宣言を申請すれば、FEMAの支援が得られることになり、FEMAは騎兵隊を連れて来てくれるだろうということである。
ここに問題がある。FEMA以外のすべての人がそれを信じていることである。
騎兵隊というとき具体的には何を意味しているのか？
―スタッフォード災害救助緊急事態支援法
あなたにとって騎兵隊のように聞こえるだろうか？
毎年100件以上、知事による大統領への災害救助の支援要請がある。そして72時間ごとに援助は来る。しかし問題はそれである。それは山を巡って、白馬にまたがり、旗をなびかせ、騎士を従えてやって来るのではない。国の災害対応のかわりにFEMAは自分で来るだけである。FEMAの騎兵隊はポロシャツ姿で小切手帳を手にした太鼓腹の集まりである。錆びついた歯科用器の入ったカバンを引きずる仕事を与えられた新顔が後ろについている。
これらの歯科用器具が、大統領がその宣言の中で言っている“個別の家計・事業主体と公共のインフラのための連邦の支援プログラム“である。詳細は後述する。
公平に言えば、FEMAは大量のボトルウオーターと包装食品を移動させる能力は持っている。さらに他の連邦機関への任務の割り当てによって、その他の資源を送り込むこともできる。例えば米国陸軍工兵隊からの緊急用自家発電機、水ポンプ、保健社会福祉省からの一時野外病院、医療チームなどである。
しかし大災害の後では、FEMAがもたらす援助はあまりに小さく、あまりに遅い。フロリダ州統合ロジスティクスの最高責任者であり、災害ロジスティクスのレジェンドであるチャック・ヘイガン氏はかつて私に言ったことがある。「われわれは自分たちの責任でやる。それは分かっている。われわれにとってFEMAはもう一つのベンダー（売主）でしかない」と。
システムの神話
アメリカ合衆国には大災害直後に迅速かつ大規模な対応を展開する全国災害システムがあるという世間一般に受け入れられた考え方がある。しかし多くのそうした考え方と同様にそれは神話であることが明らかになった。
そうではなく、われわれは50余の州の災害システムが、50余の異なる構造、能力、方法を持ったまま束ねられるという危険な未来に直面している。
それぞれの州は自州の災害には責任を持つが他州の災害には責任がない。そして他州に支援を求めるという段になると、自分でやるしかない。問題は、各州は互いの関係が政治の風によって変わる帝国の中の帝国であることだ。災害時に近隣の州を支援するために州境を超えて手を差し伸べる州もないではないが、そのプロセスはその場しのぎの、迅速ではないものだった。そのため次なるマリア級の災害に際しては、過去の全ての災害のように、自らの全国災害システムを稼働させるのは州の責任となるだろう。
FEMAはそれこそがFEMAの最も重要な役割であると喧伝されることをやったことがない。知事たちを招集することである。FEMAは50余州が全国チームに団結するためのプロセスを先導するよりも各州と個別に協働することを好んだ。さらに悪いことには、FEMAは州がやるべきことの多くを引き受けてしまい、FEMAが自らやらなければならない唯一のことを州に託してしまう。
ただ金というようなものはない
FEMAの無償資金が受けられるということで州の災害対策がいかに不十分なものとなるかを述べた。FEMAの無償資金のもう一つの、さらに破壊的な影響は、そのプロセス自体である。その事務作業の負担は、州とFEMAにとって、本来やるべきことをやる時間がなくなるほど膨大なものである。
FEMAの無償資金プログラムのうち最大のものは、個別援助と公共援助である。個別援助プログラムは、その名が示唆する通り、家主か借家人かを問わず、個人のためのものである。災害によって生じた家屋の損害を修復する費用を供与する。公共援助プログラムは州と自治体に、道路・橋・公共の建物・公園を復旧するための資金が与えられる。さらに災害期間中の初動対応をした人、緊急事態マネジャーの時間外給与も支払われる。
専門家は長い間こうしたアプローチが賢明なのかどうか議論してきた。彼らはなぜワイオミングの牧場主がハリケーンの対応に従事しているキーウェストの緊急事態マネジャーの給与を支払わされるのかと問題にした。エコノミストは効果的なリスクマネジメントとは州が年間を通じてのトロピカルな気候から得られるベネフィットとトロピカルストームのコストとのバランスをとることではないかと主張した。
個別援助（IA）と公共援助（PA）はインセンティブを逆に機能させるということ以上に、われわれの国としての備えに悪影響を及ぼす。クライアントとのコンタクト、交渉、事務作業、現場検証などを含むIAとPAのプロセスは、数百人の災害対応者にとって、FEMAの時間の大部分を占める膨大な作業であり、大災害に対する国としての準備という本来の使命に使うべき時間を奪ってしまう。
FEMAは主な使命を放棄したので、それを州に任せる。緊急事態管理遂行許可（EMPG）とその他のプログラムによって、FEMAはさらなる無償資金を大災害準備のために州と自治体に与える。EMPGはありがたい無償資金であるが、後で見るように（第10章「すべての災害はローカル」の項目）、十分というにはほど遠い。
全米で毎日、FEMAはその時間と才能を意味のない事務作業に使い果たし、国は準備のない状態に置かれる。こうしてわれわれはローカルをナショナル化し、ナショナルをローカル化することに成功した。FEMA（ナショナル）は州・自治体（ローカル）がやるべきことをやり、本来FEMAの唯一の仕事である国としての災害対応を州・自治体に託した。どうしたものか、我々は逆向きのシステムを作り上げてしまったのだ。
ニューオリンズEOCのカール・メテイリーとそのチームに話を戻そう。大事な初動段階で、クライシスがもたらした人間ニーズの大波に対処するために、国は十分大きく、十分迅速でなければならないときに、いくつかの対応機関は互いに分断されて、ちぐはぐな目的のために行動し、時間を失っていた。
われわれはそれをどの災害の後にも、FEMAと州と自治体政府が災害現場からは遠い別々の場所に拠点を置くことに見ることができる。FEMAは合同現場事務所（JFO）を、州は別の対策本部を、自治体政府はEOCを稼働させる。その結果、一つではなく三つの災害対応があることになる。この複雑な環境は、複数の重複する管轄区域と異なる使命の点も相まって、とんでもない機能不全の原因となる。
その予言的な著書『灯りが消える』でテッド・コッペルは、電力送電線網が攻撃されたときの事後対応については、連邦政府は準備ができていないことを明らかにしている。人口の密集地域が何カ月あるいは何週間にもわたって停電となるときにも、一般住民のための総合計画はない。国土保障省の長官にその計画について質問したら、長官は電池式ラジオを常備してはどうかというのがせいぜいであった。コッペルの結論は、政府はそのような大災害への備えはできていないということだ。この本の前提は、いかなる種類の、またいかなる原因による大災害にも、われわれの政府は準備ができていないということである。
（続く）
翻訳：杉野文俊
この連載について http://www.risktaisaku.com/articles/-/15300
