ペット同行避難および避難所への受け入れについての課題
災害が起こった後の緊急時に、避難所の管理者（自治会長、校長など）がペット同行避難者の受け入れを拒否することは現実的には非常に困難で、避難所運営側がペットの受け入れに関するルールが決まっていないまま、 無条件で受け入れて、後にさまざまなトラブルになるといった事例が多く見られた。
たいていはトラブルが起こった後に、ペットと飼い主家族の住み分けなどのルールを決めることで解決されていたが「なぜ、自治体があらかじめペット受け入れのルールを決めていないのか」という指摘を、ペット同行避難者、 ペットを連れていない避難者の双方から数多く受け、今でも多くの避難所で繰り返されている。
阪神・淡路大震災後、ペットと同居できる指定避難所の設置・準備や災害時の避難所におけるペット受け入れのルールをあらかじめ設定し、各避難所の管理者となる方々に、平常時から周知を図ることが必要だと考えましょう（もしくは平常時に管理者と協議をし、避難所ごとのペット受け入れに関するルールを決めて、動物愛護センターも把握しておくようにする）と、関係省庁の防災関係者やペットを飼っている避難所運営側の担当者などが、懸命に普及に努めているが、全国約4万8000カ所の避難所の管理者や運営担当者には、十分に伝わっていない可能性が高い。
ペットの防災対策 ～大切なペットのために今できること～文京区公式チャンネル（出典：YouTube）
■各地の被災ペット対策における 対応事例・課題となった事例（環境省）
https://www.env.go.jp/nature/dobutsu/aigo/2_data/pamph/h3003/06.pdf
■避難所の運営等に関する実態調査 （市区町村アンケート調査） 調査報告書（内閣府防災担当）
http://www.bousai.go.jp/taisaku/hinanjo/pdf/hinanjo_kekkahoukoku_150331.pdf
以下、法律事務所アイディペンデント弁護士・南部弘樹先生にペット同伴避難拒否とその法的課題について、アドバイスをいただいたのでご紹介する。
１ 問題の所在
２ 日本の災害時における動物保護の現状
（1） 法令
（2） 行政の取り組み
（3） 裁判例等
３ 検討
（1） 国家賠償法に基づく損害賠償請求の要件
（2） 原則論
（3）諸外国における動向と展望
１ 問題の所在
（1）災害時には人だけでなく、動物も被害を受ける。たとえば東日本大震災においては動物の置き去り、大量死が生じた。また動物の同行避難（災害の発生時に、飼い主が飼養しているペットを同行し、指定緊急避難場所等まで避難すること）・同伴避難（被災者が避難所でペットを飼養管理すること）の可否という問題も生じた。
2019年9月の台風第15号による災害でも主として猛暑下の停電を原因とする動物の熱中症、死亡事例が生じた。そして、やはり動物が避難所に入れない事例も報告された。
（2）では避難所に家庭動物を連れて避難したところ、避難所運営者から家庭動物との避難所内での同伴避難を断られた結果、飼い主がやむを得ず車中避難、損傷の激しい自宅への残留、家庭動物の自宅放置などの選択をせざるを得なくなったことで家庭動物が死んだ場合、またはメンタル的に生活に支障が出た場合、避難所を管理している自治体にどのような法的責任が生じ得るだろうか。
(3) 以下、まず日本の災害時における動物保護の現状を概観したうえで、検討を加えることとする。
２ 日本の災害時における動物保護の現状
（1） 法令
ア 動物愛護管理法6条は「都道府県は、基本指針に即して、当該都道府県の区域における動物の愛護及び管理に関する施策を推進するための計画（以下「動物愛護管理推進計画」という）を定めなければならない」とした上で動物愛護管理推進計画に、災害時における動物の適正な飼養および保管を図るための施策に関する事項を定めるものとしている。
また同38条は「都道府県知事等は、地域における犬、猫等の動物の愛護の推進に熱意と識見を有する者のうちから、動物愛護推進員を委嘱することができる」とした上で動物愛護推進員は災害時において、国または都道府県などが行う犬、猫などの動物の避難、保護等に関する施策に必要な協力をするものとしている。
そして、同法の2012年改正における付帯決議において、「被災動物への対応については、東日本大震災の経験を踏まえて、動物愛護管理推進計画に加えて地域防災計画にも明記するよう都道府県に働きかけること。また、牛や豚等の産業動物についても、災害時においてもできるだけ生存の機会を与えるよう尽力し、止むを得ない場合を除いては殺処分を行わないよう努めること」が求められている。
イ しかし、同法には自治体に同伴避難を可能にすることを義務付ける規定はない。また災害基本法、災害救助法には動物に関する規定そのものがない。
（2） 行政の取り組み
ア 災害時の動物の取り扱いについては、東日本大震災後自治体の取り組みが意識的に進められるようになった。
特に防災計画への挿入（93.6%が都道府県の実施率、2014年調査。以下同じ）、飼い主への普及啓発（66.0％）、獣医師会との連絡体制の整備や協定締結（70.2％）などが進められつつある（※1）。
例えば東京都は東京都地域防災計画（震災編）において、市区町村について「開設した避難所等に、動物の飼養場所を避難所施設に応じて確保する。避難所内に同行避難動物の飼養場所を確保することが困難な場合は、近接した避難所等に飼養場所を確保する」とした上で、あわせて都福祉保健局が区市町村と協力して、飼い主とともに同行避難した動物について、各地域の被害状況、避難所での動物飼養状況の把握及び資材の提供、獣医師の派遣など、避難所から保護施設への動物の受け入れおよび譲渡などの調整、他県市への連絡調整および要請の取り組みを行い、適正飼養を指導するとしている。東京都地域防災計画（風水害編）においても同様である。
イ また国（環境省）も「災害時におけるペットの救護対策ガイドライン」を作成、配布している。たとえば「自治体等では、飼い主がペットと同行避難する事を前提とし、避難所における受け入れや仮設住宅におけるペットとの同居について、体制を整備する必要がある」としている。
ウ しかし、これに対しては「1995年の阪神・淡路大震災や2000年の三宅島噴火などを通じて、災害時の動物救護について各方面で情報が伝わっていたはずである。それでも、防災計画への挿入以外の災害対策を進めていた自治体が1割程度であったことを考えれば、東日本大震災も「喉元過ぎれば熱さを忘れる」という結果になりかねない」との指摘がある（※1）。
また、例えば2004年の新潟県中越地震においては避難所に人とペットが同伴しての避難生活が認められ、また2016年の熊本地震でも西原村では同伴避難が原則とされ同村ではすべての避難所が同伴可とされた一方で、平成27年の常総市鬼怒川決壊では避難所への同行避難が認められなかったなど行政の対応は統一されていない（※2）。
(3) 裁判例等
ア 近年、ペットの動物が死傷した場合に慰謝料請求を認める裁判例が現れつつある（名古屋高等裁判所2008年9月30日判決、慰謝料額40万円、交通事故民事裁判例集41巻5号1186頁、神戸地方裁判所2013年9月5日判決、同5万円、交通事故民事裁判例集46巻5号1159頁など）。
直近では東京電力福島第一原発事故福島訴訟第一審判決（福島地方裁判所2017年10月10日判決、判例時報2356号3頁）が「ペット賠償は、ペットという財物の喪失と同一の原因に着目して支払われるものであり、財物損害に伴う精神的損害の増額要素（一般に、財物損害については価値相当額の賠償によって精神的苦痛も慰謝されるところ、特別の事情により精神的損害を認定するための要素）としての性質を有している」と判示している。
イ また裁判例そのものではないが、東日本大震災に起因する原発事故の賠償において、事故当時、中間指針の定める避難指示など対象区域に居住しており、避難生活を余儀なくされたことにより、哺乳類（犬や猫など）や鳥類のペットと離別または死別したことについての精神的損害を賠償する運用が行われている。実際、ペットの世話のための交通費を月額2万5000円として請求対象期間である18カ月分が認められ、移動回数多数、家族の離別、ペットとの離別という事情のある避難者について月5万円の慰謝料増額が認められている（※3）。
ウ しかし、同伴避難を認めなかったことを理由に自治体に対して法的責任を認めた裁判例や原発事故の賠償事例はない。
３ 検討
(1) 国家賠償法に基づく損害賠償請求の要件
ア 避難所を管理している自治体に問いうる法的責任はいわゆる国家賠償法に基づく損害賠償請求である。
同法に基づく損害賠償請求は「国又は公共団体の公権力の行使に当る公務員が、その職務を行うについて、故意又は過失によって違法に他人に損害を加えた」場合に認められる（同法1条1項）。
イ そして、上記にいう「違法に」とは、国又は公共団体の公権力の行使に当たる公務員が個別の国民に対して負担する職務上の法的義務に違背することとされる（最高裁判所判決昭和60年2月3日民集39巻7号153頁）。
ウ そのうえで、国家賠償法に基づく損害賠償請求が認められるためには「一般には公務員がその権力を恣意的に過大に行使して国民の生命・身体、自由、財産等を積極的に侵害する行為が考えられる。公務員の不作為つまり権力の過小な行使は原則として加害行為とはなりえない。しかし、法令上具体的な作為義務（国民を保護したり情報を周知させる義務のごとし）をもつ公務員が義務に違反して職務を怠り、その結果国民に損害を生じさせた場合には、その不作為（権力の過小な行使）は違法となり加害行為とされる」とする見解が有力である（※4）。
(2) 原則論
ア 上記2（1）の通り、動物愛護管理法には自治体に同伴避難を可能にすることを義務づける規定はない。また災害基本法、災害救助法には動物に関する規定そのものがない。上記2（2）の通り、動物救護に配慮した防災計画・ガイドラインの整備が進みつつあるが、防災計画・ガイドラインは自治体への法的義務を課したものではない。
従って同伴避難を認めることが公務員にとって「個別の国民に対して負担する職務上の法的義務」や「法令上具体的な作為義務」に当たるとは言い難いのが現実である。また仮にこれらの点をクリアしたとしても認められる賠償額は上記2（3）の裁判例等に照らし、多くとも数十万円程度にとどまると考えられる。従って、飼い主の救済としては不十分である。もちろん額の多寡を問わず事後的に賠償が行われても命を失った動物自身の救済にはならないことも当然である。
これは日本の法制上、動物を人から離れた独自の権利を持つとは捉えていないことが要因の一つである。
イ この点について日本における動物保護法制に関し「西欧法を比較対象とした際の日本法の相対的特徴として（1）動物法の歴史が浅いこと（2）動物法は質量ともに充実していないこと（3）動物法が近年になって急速な発展を始めたこと（4）動物関連諸立法を「動物法」という問題関心のもとに体系的に把握しようという意識が弱い」旨の指摘がある（※5）。そこで以下では視点を転じ、西欧法の状況を概観する。
(3) 諸外国における動向と展望
ア 諸外国における動向
ドイツでは憲法上「国は、来るべき世代に対する責任を果たすためにも、憲法に適合する秩序の枠内において立法を通じて、また、法律および法の基準に従って執行権および裁判を通じて、自然的生活基盤および動物を保護する」旨（基本法20a条）が、民法上「動物は物ではない。動物は特別法により保護される」旨（90a条）が、民事訴訟法上動物に対する人間の責任が言及され（765条a条1項3文）、動物保護法上「この法律は、同じ被造物としての動物に対する人の責任に基づいて、動物の生命および健在を保護することを目的とする。何人も、合理的な理由なしに、動物に対して痛み、苦痛または傷害を与えてはならない」旨（1条）がそれぞれ定められている（※6）。
イギリスではマーチン法（蓄獣の虐待を防止する法律、1822年）が制定されたのち法整備が進み、世界で最も手厚いとされる2006年動物福祉法が成立している（※7）。
スイスでは憲法上「連邦は、動物、植物、および、その他有機体の生殖細胞および遺伝形質の取り扱いに関する規定を公布する。その際、連邦は、被造物〔生物〕の尊厳、ならびに、人間、動物、および、環境の安全を考慮し、かつ、動植物種の遺伝上の多様性を保護する」旨（1999年新憲法120条2項）が定められている（※8）。
さらに、欧州全体として1987年にペット動物の保護に関する欧州条約が成立している（※9）。
これは、国民意識として動物を単なる物ではなく、動物を人から離れた独自の権利を持つと捉える考え方、つまり「感覚性をもつ動物は道徳的地位を持っている。すなわち、彼らの利害－あるいは集合的にいうと彼らの福祉－は独自の道徳的重要性をもっている。言い換えれば、われわれは動物に対して義務を負っており、その義務は単に人間の利害を理由とするものではない。動物自身が〔固有の価値ゆえに〕虐待されてはならないのである。われわれは動物を彼ら自身のためによく扱うべきである。」という考え方を背景にしている（※10）。アメリカにおいても類似した考え方が主流となっている（※11）。
イ 展望
上記アの通り、現時点の日本における動物保護法制が西欧と比較して未整備であることは否定できない。
しかし、日本が歴史的に見て動物保護の分野において遅れているとはいえない。
すなわち、日本においては養老5年（721年）に殺生禁断令が定められ、その後も同様の法令が断続的に制定されてきた。特に江戸幕府第5代将軍徳川綱吉によって貞享4年（1687年）に制定された生類憐れみの令は動物愛護の先駆的事例であるとして再評価されつつある（※12）。
国民意識としても「日本ではアニミズムや多神教的な感性に基づく神道や、衆生（有情）や輪廻転生という仏教の教えにより、古代から人と動物の命に明確な区別をつけず同等に扱われることが多かった」と指摘されている（※13）。現時点の日本における動物保護法制が西欧と比較して未整備であることは日本が明治期などに外国法を継受した際、当該外国法において動物保護の規定が不十分だったからに過ぎないと考えられる。
近時、動物が理由なく死亡したり殺されたり、また傷ついたり傷つけられたりしないような施策を講じる義務を国が憲法25条（生存権規定）に基づいて負うとする新しい見解が主張されている（※14）。
このような見解は上記日本の歴史的経緯、国民意識からすれば十分支持されうる。このような見解への支持が広がれば同伴避難の問題を含めた災害時の動物救護に関して法的にも大きな前進が可能となる。このたびの台風第15号による災害を契機としてさらなる国民的議論がなされることが期待される。
以上、南部先生の法的アドバイス。
飼い主へのペットを守るための防災教育普及
ペットを大切な家族とする飼い主は学校や自治体の管理者など避難所運営側の知識や準備を一方的に問題視するべきでは無く、自らが自分のペットとの健康で安全な避難生活環境を具体的に保持する必要がある。
近年、ペットの防災を指導している団体は増加傾向にはあるが、飼い主とペットにおける防災についての教育機会が少ないためか、または、自分が被災者になることなどを意識していない気持ちがどこかにあるのか、広まっていないというのが現状である。
今回、台風15号による被災地のうち、特に千葉県でペットを家族とする多くの被災者から伺った話では、下記の共通事項が挙げられた。
・大停電による空調機が使えなくなったための人間、犬猫の熱中症
・断水による飲み水の枯渇や風呂無し生活
・強風による犬舎や住居の損壊
・避難所での入所受け入れ拒否（一部では可）
・1週間以上の車中避難
・情報通信手段の遮断
・非日常的生活への強いストレス
・ペットの療法薬不足
など
被災された方々は、上記を体験して、初めて、防災への備えを感じたが、事前に発電機や飲み水の備蓄など、準備しておけばよかったという振り返りをされている。
もし、環境省で、下記のような大切な情報資料をパワーポイントと解説付きスライドにしてくださると、さまざまな防災教育ファシリテーターが部分的にでも活用して、さらに役立たせることができると思う。
●災害時におけるペットの救護対策ガイドライン
https://www.env.go.jp/nature/dobutsu/aigo/2_data/pamph/h2506/ippan.pdf
●災害、あなたとペットは大丈夫？
https://www.env.go.jp/nature/dobutsu/aigo/2_data/pamph/h3009a/a-1a.pdf
●被災ペット救護施設運営の手引き
https://www.env.go.jp/nature/dobutsu/aigo/2_data/pamph/h3103/full.pdf
パワーポイントのスライドではないが、下記のリンク先のイラストのようなコンセプトで、上記の環境省の資料がパワーポイントになると普及が広まるのではないかと思う。
●「災害時の避難 ペットはどうする？」（くらし☆解説、NHK）
http://www.nhk.or.jp/kaisetsu-blog/700/302866.html
下記の資料は、ペット同伴避難など避難所運営の防災教育普及にお役立てください。
●ダウンロード「ペット同伴避難拒否とその法的課題」
https://petsaver.jp/PDF/douhanhinan.pdf
（参照文献）
※1 打越綾子 日本の動物政策 71、72ページ
※2 植田勝博 被災時に、ペットを守るために必要なこと 消費者法ニュースNo.109 204、205ページ
※3 原発被災者弁護団ウェブサイト http://ghb-law.net/
※4 原田尚彦 行政法要論 290、291ページ
※5 青木人志 日本の動物法［第2版］ 47ページ
※6 浦川道太郎 ドイツにおける動物保護法の生成と展開 早稲田法学 78(4)、 195-236、 2003
※7 青木人志 動物保護法の日英比較 法律時報88巻3号 76、77ページ）
※8 藤井康博 動物保護のドイツ憲法前史（2・完） 早稲田法学会誌 59（2）、 533-594、 2009
※9 渋谷寛・杉村亜紀子 ペットの判例ガイドブック 170ページ
※10 デヴィッド・ドゥグラツィア 動物の権利（ANIMALRIGHITS） 54、55ページ
※11 長谷川貞之 アメリカの裁判例にみるペット動物の法的地位 173ページ
※12 新田一郎 動物、生類、裁判、法 法律時報88巻3号 65ページ
※13 小佐々学 「義犬」の墓と動物愛護史 日本獣医史学雑誌 54（2017）
※14 林太郎 被災動物の保護に憲法上の位置づけを 消費者法ニュースNo.102 217ページ
●執筆内容への法的アドバイス＆監修
法律事務所アイディペンデント 弁護士 南部 弘樹
〒101-0041 東京都千代田区神田須田町1丁目8−3−1002
http://idependent.jp/
03-6427-1926
（了）
一般社団法人 日本防災教育訓練センター
ペットセーバープログラム
https://petsaver.jp
info@petsaver.jp
