イクスタ・マヤ・マーリー
超活動的な2017年のハリケーンシーズンの特徴は6つの大型ハリケーンであり、それは破壊的な2005年シーズン以来の最多の数である。記録上最も高くついたハリケーンシーズンであり、損害額は2810憶ドル（約28兆1000億円）にのぼり、ほとんど全てが米本土に上陸した3つの大型ハリケーンのハービーとイルマとマリアによるものである。
われわれの対応がどうであったかという点においてもユニークである。大体のところ2017年のハリケーンシーズンにおいて政府が率いた災害対応はホームランであった。テキサスが中心のハリケーン・ハービー、フロリダが中心のハリケーン・イルマの後、ザ・ニューヨーク・タイムズは「政府の災害対応は洗練されてきた」と言って、ビクトリー・ラップ（勝利を祝した勝者による周囲の走行）のときだとの合図を出した。そしてマリアが現れた。
ハリケーン・マリアは9月20日の水曜日にプエルトリコに上陸した。時速115マイルの瞬間風速と2フィートの豪雨をもたらすカテゴリー4のハリケーンだった。その日プエルトリコの知事は、高圧送電線網は全域に渡って打撃を受けて、全島が“破壊”されたと宣言した。約1カ月後、電気のある人はせいぜい15％、30％以上の人が水道水を断たれ、ほぼ50％の人が携帯電話を使えなかった。
多くの著名人が政府の対応を批判した。サンファン市長のカルメン・ユリン・クルスは、その災害は”恐ろしい人道上のクライシス“であり、FEMAがもっと多くのことをなすべきであると訴えた。連邦政府の”緩慢で不適切な対応“にいら立ったオクスファム・アメリカ社長のアビー・マックスマンは「プエルトリコの状況は悪化しており、連邦政府の対応は失敗し続けている」と言った。
USAトゥデイが言う“テキサスとフロリダとプエルトリコでこんなにも違うハリケーンへの対応”をどう説明できるのだろうか？ われわれのシステムは大部分の災害に対してはうまくいっているのに、なぜ全部ではないのだろうか？
システムを壊す災害がある
われわれが“災害”と呼ぶパラレルな宇宙をさらに綿密に観察することから始めよう。
“災害”の正式な定義は、世界保健機関によれば、“比較的短時間に発生する、広範な人間の、物質の、経済の、環境上の損失と影響を含む共同体もしくは社会の機能の深刻な中断”である。災害の別の重要な側面は、その影響が、“被災した共同体が効果的に対応することのできる能力を超える”ことである。
しかしその影響が被災共同体の能力を超過する災害は、飛行機の墜落事故から人間の死滅まであらゆる形と規模でやって来るので、それらを分類するのは周知のとおり難しい。ここでの議論のためには、ホームルールとマリア級という2つの災害分類を定義することにしよう。
ホームルール災害とは、被災共同体の能力を超える影響を及ぼすが、州と自治体を合わせた、効果的に対応できる能力のうちにおさまるものである。マリア級の災害とは、州と自治体の対応能力を合算したものを上回る影響を及ぼす災害である。
―バラク・オバマ、2016年8月23日
オバマ大統領とFEMAの理事との間の“ブロマンス”はベルトウェイ（ワシントンDCのニックネーム）の最悪の秘密の一つである（“クレイグ・フゲイトが本当に好き”）。2016年8月、ルイジアナで豪雨が洪水を引き起こして数千という住宅と商業施設に浸水被害を及ぼしたとき、FEMAは速やかに現場に到着して食料・水・医療品を届け、探索・救助作業を行った。
今や、ルイジアナでの活動についてFEMAと話をするときは、“4277-ルイジアナ大嵐洪水”と題されたその事故に関するDR（災害対応：Disaster Responseの記録）を参照する必要がある。DR-4277は過去数年間にわたってなされたFEMAの活動の成功例である。他には2017年のハリケーン・ハービーとイルマの対応、2016年のテキサスの洪水とハリケーン・マシュー、2012年のハリケーン・サンディ、2011年のジョプリン竜巻がある。
DR-4277はFEMAが大災害と呼ぶものである。大災害は議会によって”ハリケーン・竜巻・嵐・高波・風波・潮波・津波・地震・火山の爆発・地滑り・泥滑・雪嵐・干ばつを含むあらゆる自然の出来事、原因のいかんを問わない火災・洪水・爆発であって、その損害の強度は州と自治体の能力を合わせても対応できないものであると大統領が信じる災害“と定義されている。2017年の最初の10カ月間に、トランプ大統領は約125件の大災害宣言に署名した。2016年までの10年間に、米国では1200回以上の大災害があった。
定義は同じであるが、マリア級の災害とFEMAの大災害は全く異なるものである。真のマリア級の災害とFEMAの大災害との違いが、システムを破壊する災害を理解するための鍵である。
というのは同様にひどい損害ではあったが、2016年8月のルイジアナの洪水はルイジアナ州とその自治体政府の合算能力を超えるものではなかったからである。それにもかかわらずFEMAは知事からの申請を承認して、2016年8月14日大統領は大災害の宣言を発した。
同じことがハリケーン・ハービー、ハリケーン・イルマ、テキサス洪水、ハリケーン・マシュー、ハリケーン・サンディ、ジョプリン竜巻のときにあった。どの災害も損害は似たり寄ったり、ひどいものであったが、被災した州の能力を超えるものは一つもなかった。
この小さな細部の違いにもかかわらず、全てが大統領によって大災害であると宣言された。これはときどき起こることである。実際、2016年までの10年間に、大統領によって大災害と宣言された1200回以上の災害のうち、州と自治体の合算能力を超えるものは皆無であった。
多くの人にとってはこれが論点となるだろう。州の災害対応においては連邦の援助、すなわちFEMAが州に届ける食料・水・氷などの支援が重要であったという。これには反論しにくいが、知事にあなたの州政府はどうしようもなく圧倒されていたのかと問えば、「それはない」というだけでなく「そんなことはあり得ない」と答えるだろう。州政府が正直なら、大統領の宣言を欲した理由はただ一つ、援助金だと言うだろう。
「トランプ大統領いわく、緊急時には州は連邦の資金に頼ることができる」
—AP通信 2017年8月4日
大統領の大災害宣言があれば、全ての対応費用の75%は連邦政府によって賄われる。さらに好ましいことには、州の負担すべき25%も決まって免除される。例えば9.11のときは、FEMAが対応費用の100%を支払った。テキサス州のハリケーン・ハービーに関しては、FEMAが”緊急事態保護対策“と呼ぶものにかかった費用の全額の連邦負担を大統領は承認した。
「それの何が問題なのだ」と思っているだろう。「無償の資金援助に勝るものはないのでは？」
第一に、ランチでもそうなのだが、“無償の資金”などというものはないということである。詳細は後述する。第二に、より重要なこととして、連邦の大災害宣言のプロセスが生み出す期待が問題である。それはモラルハザードとして知られる不幸な現象である。モラルハザードは“災害の結果から守られていると思うことによって、災害に備えようという動機が欠けてしまうこと”と定義することができる。連邦の大災害宣言のプロセスによって生じるモラルハザードは、マリア級の災害に対する州の準備を不十分なものとさせる。州は“救いの騎士がやって来る”という神話の呪縛に囚われてしまう。
この神話が彼らに、支援が必要になるならいつでもそこにあるのだから、そんなに一生懸命災害の準備をすることはないと思わせるのである。“救いの騎士がやって来る”という神話が奏功して、支援を要請さえすれば大規模な連邦の対応が開始されるという虚構が世間一般に受け入れられる考え方となる。
モラルハザードのハザード
その例としてはマリア級の災害を見てみる必要がある。幸運なことには本物のマリア級の災害はまれである。対応を誤った2005年のハリケーン・カトリーナ以外には、ロートン・チャイルズというフロリダの政治家が知事になってから1年に満たない1992年までさかのぼらなければならない。
8月24日の月曜日、カテゴリー5のハリケーンであるアンドリューがフロリダ州ホームステッドの町をすき倒して、家屋をその基礎から引きはがして粉々にした。デイド郡マイアミでは風速165マイルの風が2万5,500棟以上の家屋を破壊し、10万1,000棟以上の家屋に損害を与え、破壊された家屋にいた65%の人が死亡した。そして余波がやって来た。
—ニューズデイ
—ザ・タイムズーピカユン
「どうしたらこのようなことになるのだ？―大気は死んだ動物、人間の出すゴミ、浸水した布で悪臭を放った。州兵は暴徒化した群衆をコントロールできない、飢えた人に食料を供給できない、警察は通りを見回れない、との報告が大統領になされた」
―タイム
アンドリュー上陸の3日後、デイド郡緊急事態管理局長のケイト・ヘイルはテレビ中継された記者会見で、「この地獄のどこに、このときに、騎士はいったいどこにいるのか？彼らは物資を届けると言い続けている。一体全体、彼らはどこにいるのか？」と言った。
デイド郡の住民はその時点まで、基本的には自衛するしかない状態に置かれた。アンドリュー上陸の直後、FEMAは大統領の指示を待っていた。大統領はフロリダ州知事からの文書による支援要請を待っていた。知事はそのような要請をする必要があることを知らなかった。
そして責任のなすりあいが始まった……
ハリケーン・アンドリュー；連邦のストーム援助に破綻あり
―ザ・ニューヨーク・タイムズ 1992年8月28日
アンドリューに先立つ何カ月、あるいは何年も前、チャイルズ知事、より正確にはチャイルズ知事の災害チームはモラルハザードの影響を受けていた。その結果からは守られているのだから、災害準備をやりすぎることはないという誤った考えにとらわれていたのである。FEMAが騎士を連れてやってくると希望し信じていた。ホームステッドの住民にとっては不幸なことであったが、騎士は来なかった。
経験の恩恵
あなたが期待するように、フロリダはアンドリューから多くのことを学んだ。この経験は、2000年代の破滅的な嵐（ジャン、デニス、ウィルマ、アイバン、チャーリー）の経験と同様に、フロリダ州災害チームをFEMAに抱いていた幻想から解放した。2017年のハリケーン・イルマの際のフロリダにおけるFEMAのうわべの成功の大部分は、フロリダが多くの援助は必要としていなかったという事実に負うものである。
（続く）
翻訳：杉野文俊
この連載について http://www.risktaisaku.com/articles/-/15300
