（イメージ：写真AC）

2021年7月3日、静岡県の熱海市で発生した土石流災害では、複数の死者が出ていまだに安否が分からない住民がいます。災害発生当時「土砂災害警戒情報」は出ていたものの、自治体からは住民の全員避難を促すレベル4の「避難指示」は発令されていませんでした。

今回の災害から防災に携わる行政の担当者は、もし自分の地域で同じような災害が発生した時、適切な対応ができるのだろうかと不安な気持ちを抱えた方もいたのではないでしょうか。特に今回は集中豪雨ではなく、数日にわたって降り続いた雨による土砂災害で、避難指示のタイミングは難しかったと想像できます。避難指示を頻発させれば信用を失う恐れもあり、加えて避難情報のルールが変わったばかりで、自治体は厳しい判断を迫られていました。

一方、豪雨などの災害の場面でよく言われるのは、「住民は避難しない」ということです。避難指示を出し、避難所を開設しても実際になかなか避難してくれないことが問題になっています。

ではどうすればいいか。そこで必要なのは「リスクコミュニケーション」という考え方です。

行政のリスクコミュニケーションでは、効果的な手法で的確な情報伝達を行い、住民個人では回避できないリスクの問題について社会的な合意を得る必要があります。そのためには、住民の行動特性を理解し、自由な選択を確保しつつ、より良い意思決定を促し、より良い行動を引き出す必要があります。

つまり、災害時の危機管理を効果的に行えるよう、平時に行うリスクマネジメントにおいて、住民の考え方を理解し、彼らに実際に行動を起こさせるコミュニケーションができるよう備えをすることが重要なのです。

アメリカでハリケーンが上陸したとき、避難をしてくれない人に対して効果的だったのは「残留する人は体にマジックで社会保障番号を書いてください」というメッセージでした。このメッセージを聞いた人々は自分が災害で死亡している姿を想像するので、これにより行動を促せたといいます。

このように、実際に行動を起こさせるコミュニケーションという点において、行動経済学の「ナッジ理論」を活用することは有効です。2002年のダニエル・カーネマンに始まり次々と行動経済学者がノーベル賞を受賞し、その中でも特シカゴ大学のリチャード・セイラー教授の「ナッジ理論」は注目を集めています。ナッジとはヒジで軽く突くような小さいアプローチ、人の行動を変える戦略のことで、男性トイレの飛び散り防止のための便器内のハエのマークの例が有名です。

 

茨城県つくば市では、コロナ感染予防の観点から、ナッジ理論をもとにどのようにすれば行動変容が促されるか分析したところ、床にテープの矢印をつけ、警備員が声かけすると約8割の人が消毒するという検証結果が得られたという事例がありました。

ナッジ理論をリスクコミュニケーションで有効に活用するためには、平時より災害時で避難に対する住民の意思決定のボトルネックとなる要因を考える必要があります。例えば以下のようなタイプです。

・自宅に残るより避難する方が負担がかかると判断する
・現状バイアスにより避難することを先延ばしにする
・避難するコストと避難しないコストを比較し、避難するコストを高く見積もる

そしてこれらのタイプ別にどのようなメッセージが行動変容に効果的かを考えます。避難コストを高く見積もるタイプには、実際は避難コストを低いことを示す情報提供が求められますし、避難所暮らしが不安であれば、食べ物や飲み物、毛布が無料で配布されると快適な時間を過ごせるメッセージが効果的です。また、救助活動を受けることになれば実際どれだけの周囲に負担がかかり、費用が発生することを詳細に説明するのも一つの方法です。

厚生労働省ではがん検診対象者に対して、ただ説明するのではなく、「行動に至るきっかけの提供」を目的とした、より効果的な取り組みとして、ナッジ理論について解説した冊子を公開しています。行政視点で、非常に有効な内容になっています。

画像を拡大 図：厚生労働省「受診率向上施策ハンドブック（第2版）より
 

意識を共有する

効果的にリスクコミュニケーションを行うためには、エンタープライズ的観点から取り組みを捉え直す必要があります。地域を一つの組織として考えた場合、住民が行政が何でもやってくれるという意識にならないように、行政と住民が共に一体的にどうリスクに対峙（たいじ）するかという認識を持てる施策を打つことが重要になります。

2007年にイギリスの団体が始めた「Fix My Street」というウェブサイトがあります。これは道路の破損や、街灯の故障などの地域課題を住民がスマートフォンから通報し、解決と共有していくための仕組みです。日本では千葉県千葉市などが活用しており、大阪府四條畷市ではこの仕組みをLINEを用いて取り組んでいます。


また、有事は電話回線がパンクしたり停電が起こったりするので、情報を取得する手段が減ります。そのために有事の時でも通信障害が起こりにくいソーシャルメディアの活用を運用することは危機管理対策にとってとても有効になります。

このように平時からのコミュニケーションで、少しずつ住民の意識改革を引っ張っていく場を作り、住民も一体となって動いてもらえるように、危機意識を共有することが本質的に危機を回避できることにつながっていきます。

住民のリスク認知は必ずしも正しいわけではありません。彼らのリスク認知の特徴を知り、必要としている情報を伝えなければ、人々のリスク認知や行動を変えることはできないことを、リスク情報を伝える側が認識することが求められています。

リスクコミュニケーションおよびそれに関連する用語については、食品安全委員会、厚生労働省、経済産業省などにより定義や使われ方が若干異なりますが、日本リスクコミュニケーション協会では「有事の際に、内外のステイクホルダーと適切なコミュニケーションを図ること。これを迅速に進めるため、平時より準備を進めること」と定義しています。

有事の際、平時から備えていた以上のことはできません。リスクコミュニケーションは今後もっと本質的に議論されるべきテーマであり、私たちは有事を想定した危機管理の手法としてエンタープライズリスクコミュニケーション（ERC）を進める必要があると強く思います。