令和4年5月20日、二之湯防災担当大臣は記者会見で次のように述べた。
第1回検討会では、民間団体などの行政以外が関わる仕組み、災害ケースマネジメント、福祉との連携等の課題について、実際に現場をよく知る有識者や団体、自治体等の方々に活発なご議論をいただきました。頂いた課題については、次回以降の検討会でさらに議論を深め、実現可能なものから実行に移してまいりたいと考えています。
この検討会はその後、6月1日、6月29日に続いて開かれ、今後は9月に開催される予定だ。私は検討会の座長を仰せつかっているので、私自身の問題意識を報告したい。
1.脆弱化した地域社会
災害被害の方程式は「自然の外力」×「人口(暴露量)」×「社会の脆弱性」で決まるが、近年、社会の脆弱性が著しく高まっている。その理由は、大きく3点ある。
一つは高齢化の進展だ。1995年から2000年の25年間で、75歳以上高齢者は2.6倍、高齢単身者は3.2倍に増加した。障がい者手帳取得者も6割以上増加し、難病患者は3.26倍になった。これは、自助が困難な人々が激増したことを示している。
二番目はコミュニティのつながりが弱くなったことだ。平成19年（2007年）版国民白書によれば、1997年には近所と親しく付き合っている人は4割を超えていたが、2007年には1割強に減少した。1968年には町内会自治会活動に毎回参加する人は町村部で7割、都市部でも5割いたが、2007年には1割強に低下した。消防団員も最も多い時期には200万人いたが、現在では80万人程度に減少した。したがって、共助の力も著しく弱まっている。
三番目は、自治体職員数の減少だ。職員は2006年に328万人いたが、2021年には274万人となり、54万人、16.5％減少した。これは、人数的に公助の力が弱まったことを示している。
2.近年の高齢者、障がい者等の被害と法制度改正
(1)東日本大震災
死者は高齢者が約６割、障がい者の死亡率は２倍にのぼる。体力がない、地域とのつながりが弱いことが要因だ。まさに、災害は弱い者いじめ。支援者も多く亡くなった。自治体職員288名（地方公務員災害補償基金2019年2月）、消防団員254名（2012年12月消防庁）、民生委員56名、高齢福祉施設職員173名（厚労省保健局2012年年6月）である。
震災関連死は3784名（2021年9月復興庁）で、その約9割が66歳以上。移動や避難所で衰弱した方が多い。
内閣府「避難に関する総合的対策の推進に関する実態調査結果報告書」（東日本大震災時、179人、複数回答あり）によれば、支援を必要とした高齢者等179人を実際に避難支援したのは、家族が85人、近所が60人、福祉関係者が53人であった。すなわち、家族・近所・福祉が最有力な支援者であることが明らかになった。
(2)近年の豪雨災害
・平成30年７月豪雨：愛媛県、岡山県、広島県の死者数のうち、60歳以上の死者数の割合→約70％(131人／199人)
・令和元年台風第19号：全体の死者数のうち、65歳以上の死者数の割合→約65％(55人／84人)
・令和２年７月豪雨：全体の死者数のうち、65歳以上の死者数の割合→約79％(63人／80人)
※（高齢者の死者数/全体死者数）
出典：「令和元年台風第19号等を踏まえた高齢者等の避難のあり方について（最終とりまとめ）」2020年12月24日
(3）2021年の法制度改正
このように、高齢者が選択的に被災する状況を踏まえ、2021年に次の5点の大きな制度改正があった。
・個別避難計画作成を市区町村の努力義務化
・介護福祉事業所、障害福祉サービス事業所に3年以内にBCP作成を義務付け
・福祉避難所ガイドライン改定（直接避難を推奨）
・浸水被害の危険がある地区の開発規制等の流域治水関連法（立地の規制）
この内容については、本連載で昨年5月に紹介している。
高齢者等の避難制度に関しては、下図のように命を守る法制度が一応整備された。今後、この取り組みの実効性を高めることが必要だ。
3.在宅等での関連死の増大と避難所重視の法制度との乖離
(1)災害関連死の実情
国の防災基本計画、自治体の地域防災計画では、被災者の支援については避難所の設置とその運営が中心になっている。しかし、熊本地震では高齢者を中心に226人もの災害関連死が発生した。直接死50人の4.5倍以上にのぼる。
亡くなられた場所で最も多いのは自宅で約4割、そのほかに自宅等から病院等に搬送されて亡くなったケースが24％あり、この両者で6割を超える。一方、避難所で亡くなった人は5％未満である。すなわち、災害関連死のリスクの高い人は避難所の外にいた。
また、亡くなった時期は、発災後、1週間や1カ月以内という早い時期が多い。発災直後の避難生活が、高齢者にとって、いかに過酷かを示している。
(2）避難所外避難者への支援
これを見る限りでは、関連死を防止するためには「在宅の高齢者」を「災害直後」から「避難生活支援や保健・医療・福祉支援、あるいは緊急搬送」などで守ることが必要である。
しかし、（一財）日本防火・危機管理促進協会の令和3年度「避難所外避難者の支援体制に関する調査研究」では、「全体的な支援計画がある」のは大規模自治体でも16.4％程度、中規模では8.1％、小規模ではわずか6.1％にとどまっている。
「避難所外避難をしている要配慮者の見守り」については「3日以内に体制を作って計画的に見守る」は大規模自治体が1.6％、中規模が0.5％、小規模はゼロで、いずれも半数以上は実施方法も決まっていない。
災害時に東京都が求められているのは、第一に人命を守ることだ。だとすれば、関連死の防止は最優先事項でなくてはならない。しかし、アンケート結果を見ると、関連死を防ぐことは難しい。
今後、東京は市区町村と連携して、早期に在宅等の避難者の見守りができる計画を作成し、実施体制をつくることが必要だ。関連死に至るような要配慮者が、自ら支援を求めに避難所に来られるはずがないという想像力を働かせてほしい。
要配慮者、特に高齢の方は事前に把握できるのだから、見守りは制度化しやすいはずだ。平時から見守り活動をしていれば、なおさらだ。それには、役所内での福祉と防災の連携が求められる。
法は次のように求めている。災害救助法は法定受託事務であり、実施責任は第1に都道府県・政令市にあることを忘れてはならない。
86条の7（避難所以外の場所に滞在する被災者についての配慮）
災害応急対策責任者は、やむを得ない理由により避難所に滞在することができない被災者に対しても、必要な生活関連物資の配布、保健医療サービスの提供、情報の提供その他これらの者の生活環境の整備に必要な措置を講ずるよう努めなければならない。
【災害救助法】
災害救助事務取扱要領
第四 救助の程度、方法及び期間に関する事項
１避難所の設置 (4)シ
定められた避難所以外の場所に避難生活した被災者についても、次の点に留意の上、その支援を図ること。
（ア）連絡先の広報を通じ避難者等から連絡させるなどの方法を講ずるほか、（中略）避難所以外の場所に避難生活した被災者の状況を把握し、食料・飲料水、生活必需品等の供給に配慮すること
(3)関連死を防ぐために
関連死を防ぐには、在宅の高齢者等の早急な見守り、体調管理、保健・医療・福祉・生活支援が重要である。しかし、市町村職員の絶対数は不足している。たとえば、熊本地震時の益城町では、出勤した職員の6割が避難所運営に従事し、それでも十分ではなかった。まして、避難所外避難者への支援はまったくできる状況ではなかった。
現在は、県に保健医療調整本部が設置され調整することになっているが、いかにも現地から遠い。また市町村社協に地域支え合いセンターが設置されるが、その時期は仮設住宅の設置のタイミングであり、関連死防止には遅い。
私は、官民連携の「被災者支援センター（仮）」を被災地に早期に設置するべきと考える。そして、自治体担当職員、社会福祉協議会、町内会・自治会、福祉関係者、ボランティア・NPOで在宅をはじめ、高齢者を中心とする避難所外避難者の見守りをアウトリーチすることで支援するのだ。
