■災害対策基本法の改正と米国大統領指針
2013年4月12日に災害対策基本法等の一部を改正する法律案が閣議決定された。改正法では多くの改善点が発見できるが、その中で特に注目したいのが、第1章総則の第２条の二にて、「国、地方公共団体及びその他の公共機関の適切な役割分担及び相互の連携協力を確保するとともに、これと併せて、住民一人ひとりが自ら行う防災活動及び自主防災組織その他の地域における多様な主体が自発的に行う防災活動を促進すること」と書き加えられた点である。
これは2003年2月に米国で公布された災害対応における大統領指針と内容がほぼ一致している。簡単に紹介すると、第1に災害対応においてパートナーは全てのコミュニティであるということだ。つまり連邦政府、各自治体、州、企業、学校、NPO、ボランティア組織、一般市民など全ての階層における国民全体が1つのチームとして関わらなければならないことが明文化されている。
第2に災害対応を効果的に実践するための骨子として「拡張性」「柔軟性」「適用性」が求められると言及している。対応計画や指針自体が形骸化しては何もならない。そして第3に国家の防災体制の枠組みを融合させることが重要であると書かれている。
筆者は、この大統領指針の内容を“国民一人ひとりが、個人のプロフィシェンシーレベル（対応能力）を高めて、公と融合し、標準化されたルールの基、臨機応変かつ効果的に1つのチームとして戦っていかなければならない”ことであると解釈している。
また、平成25年5月28日に国土強靭化の推進に関する関係府省庁連絡会議にて決まった「国土強靭化（ナショナルレジリエンス）推進に向けた当面の対応」の骨太方針の中で次のような文言が新たに書き加えられた。
「南海トラフ地震、首都圏直下型地震などの大規模災害対策を推進するとともに、広域応援等を円滑に実施するための災害対応の標準化に向けた検討や公共施設の耐震化を含めた防災・減災の取り組みを進める」我が国でも、災害対策基本法をはじめ、国土強靭化推進の中でこれらの文言が正式に加えられたのは大きな前進だ。まさしく国をあげて円滑な災害対応実施のためにあらゆるステークホルダー（利害関係者）が、1つの標準化されたルールの基で個を高め公と融合しなければならないことを政府が本気で取り組み始めた証であると期待している。 さて、前置きが少し長くなったが、この章では災害時に備え何を準備すればよいか？ についてまとめていきたいと思う。
■個人・企業レベルの災害準備
一言で災害準備と言っても、そのカテゴリーは多岐に渡る。例えば国家レベルでの準備、県レベルでの準備、自治体レベルでの準備等々、広範囲になるので、ここでは個人レベル、企業レベルでの準備にフォーカスして話を進めていくとことにする。
まず前提として、読者の居住している地域との関わりは大変重要なエッセンスとなることを申し上げておきたい。なぜならば、それぞれの地域特性によって減災へのインパクトが大きく異なってくるからである。例えば、人口密度、保有資源や災害対応能力、脆弱性、現存のインフラ状況といった条件は地域ごとに違うし、また中間支援組織であるNPOやボランティアなどの新しい公共と自治体との関わりも温度差がある。
しかし、コミュニティの一人ひとりが地域防災計画策定や防災訓練に積極的に関与することによって強固な地域ごとの災害準備が可能となる。地域を基盤とした災害準備は災害時における潜在的な危険度を認識すると同時に、対応の方法を予習することに繋がる。また個人としては、災害の初期段階において自分の住まいや家族に対しどのような役割を担えばよいかが明確になる。
包括的な事前災害準備を通して、自分たちの持つ資源（人的、物的）を鑑み、公設のレスポンダー（初動対応にあたる警察や消防士、医療従事者）が現場に来るまでの間に、家族、近隣の方々、学校、社内、ボランティア団体、各コミュニティなど、あらゆる枠組みの中で被害を最小限にとどめるための協力関係を築き、実践することが重要なのだ。
そのためには全ての人が当事者意識を持ち、標準化された教育と訓練によって正しい知識を得て、来るべき災害に備えなければならない。
【災害の種類と影響】
災害対策基本法では、災害を「暴風、豪雨、豪雪、洪水、がけ崩れ、土石流、高潮、地震、津波、噴火、地滑り、その他の異常な自然現象又は大規模な火事もしくは爆発その他の及ぼす被害の程度においてこれらに類する政令で定める原因により生ずる被害」と定義している。すこし解釈が難しいので簡単に整理すると、災害とは“自然災害”“技術災害”“故意による災害”の３つのカテゴリーに分けることができる。
災害の種類に関わらず、これらの事態にはいくつかの共通点が見られる。
●予期せず突然発生する（予測が困難）。 ●初動段階で公設の対応要員が手不足になる。
●人命・健康・環境が危機に晒される。
このようなことからも市民レベルでの災害対応能力の向上が重要なファクターになるのである。また、周知の通り、東日本大震災では地震・津波・原子力・事故風評被害などが重なった複合型災害であった。
毎年、変化する地球環境、進化する技術力、複雑化する国際情勢の中で災害自体も姿、形を変化させていることから災害の類型別に対応策を講じるのではなく、柔軟性を持ったオールハザード対応が必要になるのだ。それではあなたの居住する地域を見てみよう。脆弱性は何だろうか？
●被害が甚大だと思われる潜在的な危険は？
●直近の、または過去の災害経験は？
●地域の中で特筆すべき人、建物、インフラは？
●機能停止に陥る可能性と復旧の見込み時間は？
このような項目を洗い出し、全ての人が当事者として議論し備えるべきである。
【インフラに対する影響】
次に災害発生時のインフラに対する影響を検証してみよう。
このようにインフラに影響が及ぶと、公設のレスポンダーはどのように対応するだろうか？ はたして、すぐに現場にかけつけて救助にあたることができるだろうか？
おそらく、警察は重要な公共拠点の安全を確保するために忙殺され、消防は大火災の鎮圧に忙殺され、また医療機関は生命危機の高い患者の対応に忙殺される。要するに優先順位の低い部分への対応はおのずと後回しになるということである。残酷なようだが、それが現実であり、この当たり前のことに皆が早く気が付かなければならない。
【建物により異なる危険】
それでは、災害が発生した時、あなたはどのような環境にいるだろうか？自宅、通勤・通学途中、あるいは会社かもしれない。つまり、あなたは災害発生時の居場所をコントロールすることができないのである。建物内で被災したとしても、どのような構造の建築物に居合わせるかも選択できない。例えば免震構造ではない都心の高層ビル内で被災したらどうなるのか？1981年以前に建てられた木造集合住宅で被災したらどうなるのか？そのシチュエーションは様々である。
【身近な危険の認識】
前述したように被災時にあなたが居合わせる環境はコントロール不可能だが、少なくとも自宅や学校、職場では身近な危険を認識し事前に対策を講ずることは可能である。国土交通省の発表によると、・阪神淡路大震災で犠牲になられた方々の死因は、圧死が大部分（4分の3）を占めており、焼死の方も1割あった。建物自体が危険であるという認識と同時に、あなたの身の回りにある家具、本棚、食器棚、ガス管、電線、暖房器具、なども災害時にはその姿を凶器と変え、あなたに襲いかかってくるのである。
【防護行動】
筆者の地元、座間市では市長をはじめ、市議会議員の方々や災害ボランティアネットワークの方々のご尽力もあり、新しく地域防災計画に次の文言が付け加えられた。
“いつでもどこでも起こりうる災害による人的被害・経済的被害を軽減し、・安全安心を確保するためには、行政の「公助」による活動には限界があることから、個々人の「生き残らなければ、何も始まらない」という自覚に根ざした「自助」身近な地域コミュニティ等による、「共助」が必要である。”
まったくの同感である。“生き残らなければ、何も始まらないのである” 。言うならば、最初の3分～10分が生死の境目といっても良いだろう（Shakeout訓練や自治体職員向けの訓練を積極的に取り入れていることからも分かるように、市民が自ら身を守る為の地域防災計画を実践している座間市の先進的災害対応の今後の取り組みに注目していきたい）そこを乗り切ることができなければ、。どんな取り組みも全くの無駄になってしまう。そして生き残った次の10時間をどう闘うか（自助）が一人ひとりの災害対応能力と定義できるだろう。具体的にその防護行動とは次の通りである
●状況分析を行う
●留まるか逃げるかを判断する
●新鮮な空気を確保し、気道を保護する
●瓦礫から身を守り、必要があれば救助を呼ぶ（笛）
●汚染物質を除去し適切な衛生管理を行う
予告無しに襲ってくる災害に対し、被災して瞬時に的確な状況分析をするのは難しいだろう。まず、何が起こったのか？自分の置かれている状況は？次に襲ってくる危機は？などを分析し次の行動を決定しなければならない（その際に人間が持つ様々なバイアスが取るべき行動を制限してしまう事があるので第2章は“災害心理学”を紹介する）。
「留まるか逃げるか？」これも命を繋ぐ重大な意思決定の1つになる。例えば、建物内にいて火災が迫っている場合などはいち早く避難が必要になるし、逆に、状況によっては建物内に留まった方が安全な場合もある。
災害の種類を問わず、新鮮な空気を確保することは生命を維持する上で極めて重要なことであるのは言うまでもない。煙や有毒物から呼吸器を守る行為も積極的にとらなければならない。姿勢を低く保ち、ハンカチやマスクを使うのも有効な手段だ。
瓦礫や落下物からも身を守らなくてはいけない。万が一、家具や建物の一部に挟まれて身動きが取れなくなったら、気道を守り、笛などで助けを呼ぶ。大声で叫び、助けを呼ぶことは体力を消耗させるので最後の手段だ。 もし、危険物質や不衛生なもので汚染されたら、素早く衣類を脱いで石鹸などで頭の先からつま先までよく洗い除染する必要がある。衛生管理は病原菌や危険物質の拡散を防止し2次汚染のリスクを軽減させることに繋がる。
来週の第1章の後編では、【避難の形】について考えてみたい。
【第1章】災害準備編～本当に準備するべきことは?!（後編）
避難のあるべき姿
参考文献：
•COMMUNITY EMERGENCY RESPONSE TEAM. Basic Training Instructor Guide. FEMA. DHS
•災害対策基本法新旧対象条文
•Overview of the National Planning Frameworks. DHS
•国土強靭化の推進に関する関係府省庁連絡会議にて「国土強靭化（ナショナルレジリエンス）推進に向けた当面の対応」の骨太方針
•Ready Army http://www.acsim.army.mil/readyarmy/
•Safe Rooms http://www.fema.gov/safe-rooms
•市民救助隊養成講座テキストブック
（了）
