避難行動要支援者の避難支援
今年6月、内閣府において「令和元年台風第19号等を踏まえた高齢者等の避難に関するサブワーキンググループ」が設置された。これは激甚化・頻発化する水害・土砂災害に対し、高齢者、障がい者等の避難等を検討することを目的としている。論点として次の４つが示された。
①避難行動要支援者名簿に関する検討
②個別計画に関する検討
③福祉避難所等に関する検討
④地区防災計画に関する検討
サブワーキンググループは5回の会合を経て、10月28日に「中間とりまとめ」を作成した。ここでは、今後の高齢者、障がい者等の避難に関して防災と福祉の観点から特に重要な「②個別計画」と「③福祉避難所等」について【課題・背景】【対応の方向性】を要約するとともに、その意義について【考察】を加える。
個別計画
・名簿に掲載されている者全員について個別計画の策定を完了している市町村は12.1％、一部について策定が完了している市町村は50.1％である。
・大分県別府市や兵庫県内の市町では、本人の心身の状況や生活実態を把握している介護支援専門員等の福祉専門職に、業務として協力を得て、実効性のある個別計画を策定している。
・個別計画の策定をさらに促進するには、制度的な位置付けを明確化することが必要である。
・個別計画は市町村が主体となり、関係者と連携して策定する必要がある。
・関係者のうち、特に介護支援専門員や相談支援専門員は、日頃からケアプラン等の作成を通じて、避難行動要支援者本人の状況等を把握しており、信頼関係も期待できる。このため、個別計画の策定業務においても、福祉専門職の参画を得ることが極めて重要である。（下線は筆者による）
・避難行動要支援者本人も参加する会議を開催し、福祉専門職や地域住民が必要な情報を共有し、調整を行うことが望ましい。
・個別計画策定は、ハザードマップ上、危険な場所に居住する者について特に優先的に策定すべきである。
・個別計画策定の中核的な役割を担う人材確保と育成支援の仕組みを検討することが重要である。
・自治体間で格差が生じないよう、市町村の個別計画策定の取組について財政的に支援することが重要である。
・個別計画策定の普及に当たっては、国がモデル地区を設定しPDCAを意識した取組を実施することにより、課題抽出、検証、改善を行い、全国展開することが重要である。
【筆者による考察】
個別計画は長い間、市町村にとっては悩みの種であり続けた。計画そのものの難しさというより、増え続ける高齢者、煩雑な更新作業、地域住民の負担感、個人情報の管理などの課題があるためだ。また、個別計画はガイドラインに定められているだけで、位置づけがいかにも弱い。
これらの課題を解決するための取り組みを制度面から検討した。幸いにも先進事例として別府市、兵庫県が、自治体の事業として位置づけを明確にし、福祉専門職に対価を支払い、福祉人材への研修、当事者及び住民参加による調整会議等の先進的な取り組みを行っている。
特に、日常の支援者で信頼関係の構築ができている福祉専門職が当事者と地域との架け橋になることが「極めて」重要なこととされた。この「極めて」に込めた思いをわかっていただきたい。今後、個別計画の位置づけの明確化、人材育成、財政支援、モデル事業の実施などによりこの動きを水平展開することが求められている。
福祉避難所等
・指定避難所は全国で7万8243カ所あるが、うち福祉避難所は8683カ所にとどまる。
・福祉避難所が二次避難所として運用される場合には、高齢者や障がい者が発災後、直ちに直接の避難ができないとの指摘がある。
・障がい者は一般避難所で過ごすことが困難であるため、平素から利用している施設へ直接に避難したいとの声がある。
・障がい児の避難先について、熊本市は2016年熊本地震の経験を踏まえ、市内の特別支援学校との協定にもとづき「福祉子ども避難所」制度を2019年に創設している。これにより、特別支援学校の在校生とその家族及び未就学の障がい児とその家族が、特別支援学校への直接の避難が可能とされている。
・一般避難所内に、福祉避難所的な機能を備えたゾーンやスペースを確保することも必要との指摘がある。
・新型コロナウイルス感染症対策として、内閣府はホテル・旅館等を活用する際に高齢者や障がい者等の優先的に避難すべき者を検討することなどを通知している。
・要配慮者やその家族には、避難先の希望などさまざまな事情があることから、社会福祉施設や特別支援学校、ホテル・旅館等、ニーズに応じた支援を受けられるスペースやゾーンを確保する必要がある。
・福祉避難所等への直接避難について、熊本市の事例もあり、事前に避難先である福祉避難所等と受入れ対象者の限定や、受入れ者の調整を行って直接避難ができるよう検討を行う必要がある。
・特別支援学校は、障がい児や家族が避難する福祉避難所となることも想定されるが、自治体が人材の確保や備蓄等について必要な支援を行うことを検討する必要がある。
・福祉避難所の指定を受けた施設ごとに、受け入れる対象者を限定して公示できることなど、直接の避難を促進するための方策について検討を行う必要がある。
・市町村内だけで福祉避難所などの要配慮者の避難できる避難所を確保することが困難な場合には、県が調整し、他の市町村と連携して、避難所を広域的に確保する取り組みが必要である。
【筆者による考察】
現在の福祉避難所ガイドラインを超えた取り組みが、次のように示されたと言える。
第1に、福祉避難所は二次避難所として運用するだけでなく、一般の避難所を経由することなく直接避難を受け入れる方向性が示された。なお、福祉避難所として公示されることで、一般の住民を含め多数の方が避難してくる恐れがあるため、事前に受入れ者を限定するなど、受け入れ施設の負担を減らすことが課題として認識されている。
第2に、熊本市の事例を踏まえて、特別支援学校を障がい児・家族に特化した福祉避難所とする方向性が示された。しかも、直接避難ができることで早期に避難確保が期待できる。
第3に、一般避難所内にも福祉避難スペース、ゾーン等を設けて、誰もが利用できる一般避難所づくりも重要とされた。
第4に、特別支援学校がない市町村の障害児など市町村で対応できない広域的な避難においては県が調整する必要性があるとされた。
中間報告により方向性は示されたが、まだまだ解決すべき課題は多い。残された期間で市町村、住民、福祉専門職等の関係者にとって、進めやすく実効性の高い方策をさらに検討していきたい。
