能登半島地震での福祉避難所開設状況
石川県輪島市、珠洲市、能登町、穴水町の4市町は、地震の前に、高齢者施設や障害者支援施設など39カ所の施設と協定を結び、福祉避難所に指定していたが、2月7日時点で開設できたのは15カ所となっている（出典：NHKニュース2月11日）。なお、私たちが4市町の担当者らに聞き取りをして現地調査した結果では、一時的に開設したものを含め26カ所で福祉避難所を開設していた。
福祉避難所を運営した施設長、職員らからは「職員が避難していて開設できなかった」「職員が少人数で最低限のケアをしたが限界だった」「たくさんの人が押し寄せ、なし崩し的に福祉避難所になり職員と地域の人が協力して運営したが疲弊した」「毎日のように受け入れ要請があったが職員が限界で受け入れを断った」という声がある一方で、「通所施設で多くの利用者が広域避難したので福祉避難所として地域の要配慮者を受け入れた」「外部の応援職員の手を借り運営した」「外部の応援職員に完全に任せ、自分たちは別の場所で事業を行った」などにより福祉避難所を継続したところもあった。
なお、自治体職員が福祉避難所の運営をしたという話は聞いていない。大災害になると、自治体職員が一般避難所や物資対応に手一杯で、福祉避難所への支援ができないのは、東日本大震災や熊本地震でも同様だった。
福祉避難所開設・運営マニュアルなどで、自治体職員が一般避難所に避難してきた要配慮者をトリアージして福祉避難所に移送する、自治体職員が避難所運営を担うなどとされているものもあるが、大災害時は不可能と思われる。
福祉避難所開設の課題
一般避難所では、施設が使える状態であれば、運営する人については自治体職員と施設管理者、そして利用者の協力を得て確保する。物資も多くの場合、防災備蓄倉庫に3日程度あり、情報は行政無線が準備されていることが多い。何より、避難者の多くは自らの身の回りのことは自分でできるので、手がかからない。
しかし、福祉避難所はそうはいかない。水や電気などライフラインが停止した状態で、要配慮者を受け入れるには、一般避難所以上に「施設」「人」「モノ」「情報」、少し経ってから「資金」が必要だ。
1）施設・場所の課題
福祉避難所を開設するには、まず施設が大きく被災していないことが重要になる。能登半島地震ほど大きな地震でも、福祉施設が倒壊したという話は聞いていない。それでも、設備を含めると大なり小なり被災したことは間違いない。これが、土砂災害警戒区域や津波浸水域となると、二次災害が怖いので福祉避難所として機能しない。その意味でも、福祉施設は安全な場所に立地することが重要だ。
一方で、ハザードの問題がなく、応急修理すれば使える施設は、福祉避難所を開設することで修理費が災害救助法で支給されるはずだ。停電でエレベータが動かない、断水で食事がつくれないなどの課題はあるが、要配慮者の命を守るため、自施設での備蓄はもとより、自治体や地域住民の備蓄も活用して福祉避難所の開設に向けて動いていただきたいと思う。
2）人の課題
福祉避難所の場合、原則として家族介護が基本で、おおむね避難者10人に1人配置される生活支援相談員はケアには携わらない建前だ。
とはいえ、単身の要介護者も近くの福祉施設に避難してくるだろう。すると、ケアのできる人手が必要になる。要介護者はオーバーベッドで入所したり、病院に入院したりすることになっているが、大災害時には福祉施設も病院もニーズが急増するのに対し、職員が被災して参集職員が足りなくなる。入所、入院を受け入れてもらえない場合は、福祉避難所でケアをしなくてはならない。
能登半島地震では多くの福祉施設職員が家族といっしょに金沢などに広域避難して離職した。そうなると、施設では日々の緊急対応が精一杯で、とても多くの要介護者を受け入れる余裕はなくなる。
3）モノの課題
能登半島地震では断水が極めて長期に続いた。このため、たとえば3日分の備蓄をしていてもとても足りなくなる。また、福祉避難所の利用者を考えた場合、刻み食事、流動食などの特別な食料、下着のほかに紙オムツなどの日常用品が必要。高齢者、障がい者の個性に合わせた特別な物資もある。このように備蓄については量だけでなく、質の面でも福祉避難所は大変だ。
特に薬は被災地の医院、薬局が開けられないと、職員が大きな病院に同行したり、DMATに緊急支援を依頼したりすることになる。これも職員の負担を大きく増やす。
4）情報の課題
私も輪島の知人と1週間以上連絡がとれず、本当に心配した。通信が途絶えると、薬や水、食事、日常の物資が足りない、感染症の疑いのある避難者が出たなどの連絡ができず、物資は入ってこないため、感染症がまん延する恐れがある。
また、自治体からの情報、生活に必要な情報、復旧に必要な情報などがわからず、不安が募る。冗談のようだが、施設が福祉避難所を開設していたのに、行政が把握していないこともある。
大災害時に福祉避難所が機能するために
内閣府や自治体が定める福祉避難所マニュアルの多くは、施設の被害が軽微で、3日間のライフラインの停止、職員も大きく被災せず、そこそこ参集してくることが前提になっている。要は3日間持ちこたえられれば、行政や関係団体からの支援でなんとか復旧できそうな災害のレベル感だ。
しかし、大災害時の福祉避難所の苦闘を考えると、このマニュアルでは、到底、太刀打ちできない。そこで今後の方向性について、特に重要な「施設」と「人」の課題について考えてみる。
「施設」の課題については、まず量を増やす必要がある。現在、指定と協定福祉避難所が全国で約2.5万カ所あるが、厳しいハザードにない未指定の福祉施設は、すべて新たに福祉避難所になるよう働きかけてはどうか。福祉事業所に策定が義務付けられたBCPにおいても、できるだけ福祉避難所となって地域と連携することが奨励されている。
今後は、福祉施設は利用者、職員を守るだけでなく、地域住民を守るためにも安全な立地、安全な建物であるように法制度的な誘導が必要だ。現在、津波浸水区域に約3800もの高齢者施設があり、その半分が東日本大震災以後に建築されている（NHK仙台放送局調査）。これは、法制度による規制がないからだ。
「人」の課題については、できるだけ早急に応援職員を確保することが必要だ。一般避難所、福祉避難所を支援するためには災害派遣福祉チーム（DWAT）があり6000人が登録している。しかし、1月末までに派遣できた人員は延べ600人超。車両も自己手配で、車中泊を重ねながらの支援活動もあった。
厚生労働省は、被災した福祉施設の業務の応援のために1月10日から都道府県等に依頼したところ、1月15日には介護職で1700人の希望が集まったという。しかし、これまでマッチングできたのは60施設、400人弱と聞いている。今回が初めての取り組みであることから、ぜひとも拡充を進めていただきたい事業だ。
このような状況になるのも、災害救助法に福祉がないことが大きな原因だ。救助法は1947年に制定されたが、当時、75歳以上の方は約100万人だった。現在は2000万人を超えている。障害者も約1000万人いる。福祉を必要とする人が多数にのぼり、災害時こそ切実に支援が必要なのに法制度が整っていないことが課題だ。
また、現地の市町村職員、住民からは「D…」という名称の組織が多いが、何を専門にしているのかわからないという声が上がっている。参考になるのが長野県だ。愛称を「長野県ふくしチーム」としている。福祉であるがゆえに、誰もがわかりやすい日本語で表記するべきと考える。
なお、本記事の数字は必ずしも確認が取れたものばかりではなく、規模感を示すために未確認で概数のみのものも含まれている。
