「ハード」「ソフト」対策、着実に進む
2015年９月、関東・東北豪雨で鬼怒川が決壊し、茨城県常総市は市域の３分の１が濁流に没した。その間、被災者から必死の救助要請が消防署に殺到。常総広域消防本部と茨城西南広域消防本部にかかった119番は決壊から３日間に2500件以上に達した。市民の逃げ遅れが続出し、ヘリやボートなどで計4258人が救出される異常事態となった。災害時における逃げ遅れ問題が大きくクローズアップされた。
あの惨事からまる２年が過ぎようとしている。被災地は「災い転じて福とな」しているのだろうか。被災後、＜水防災意識社会の再構築＞を掲げ、「ハード」「ソフト」両面での対策が急がれると、国土交通省はじめ茨城県や流域自治体は決意を新たにした。
昨年（2016年）８月、常総市役所の敷地に非常用電源の設備を四方から囲む高さ２m、幅24cmのコンクリート壁が完成した。先の大洪水で庁舎内は高さ60cmまで水に浸かり、１階は水没し非常用電源も含めて停電となった。夜間、投光器を使っての対応に追われ、外部との連絡や資料コピーにも大きな支障が出た。低地にある市役所はハザードマップ（危険予測地図）で浸水想定地区に入っていた。市役所職員なら誰でも知っていておかしくない。だが「命綱」の非常用電源を守る手だては講じられなかった（鬼怒川水害後、総務省消防庁が調査したところでは、非常用電源を設置済みで浸水の恐れがある市町村のうち、浸水対策をしていないと答えたのは38.9％だった。少なくない数字だ）。
水害後、市内の主な道路沿いの電柱などに水位情報の看板標示（想定浸水深）とハチマキのような浸水値を示す赤と青のテープが巻き付けられた。（赤は鬼怒川決壊時、青は小貝川決壊時を想定）。視覚に訴える市民への注意喚起である。２種類のテープが示す浸水の深さは大人の背丈を超えるものも少なくない。同市が小貝川と鬼怒川に挟まれた低地に広がっていることを改めて考えさせる。
常総市は被災翌年の昨年から災害に対応する「危機管理室」を新たに設けた。室長には陸上自衛隊二佐・溝上博氏が就任した。大河を抱えながら、それまで危機管理専門官がいなかったのである。災害派遣の経験のある自衛官の採用となった。「広報推進室」も新設し防災や情報発信力を強化した。（連載第３回で筑波大学の指導を受け市役所と市民が一体となって試みた全国初の「マイ・タイムライン」作成については紹介した）。
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国交省が主体となって推進している＜鬼怒川緊急対策プロジェクト＞は、栃木県境から守谷市までの茨城県内下流域44.3km区間を対象に、両岸の堤防のかさ上げや拡幅、河道の掘削などを行うものである。総事業費は600億円に上る。主要な堤防工事はおおむね順調に進んでいる。昨年年５月、鬼怒川決壊箇所の堤防復旧工事が終了した。新堤防は高さ5.4mと旧堤防より1.9m高い。３～４mだった堤防最上部の幅も６mに広がった。河川側の法面（のりめん）には遮水シートを敷いた上に、ワイヤで結んだコンクリートブロックで覆って補強した。地中には遮水板を打ち込み、水が堤防を抜けないようにした。ソフト対策では、隣接自治体同士が連携する広域避難計画の策定などが柱である。事業年限は2015～20年度までの６年間である。
浮き彫りになった行政の失態
話を昨年に戻そう。昨年６月、常総市の初動対応について検証して来た水害対策検討委員会（委員長：川島宏一・筑波大学教授）は、災害対策本部が十分機能せず、関連機関との連携にも問題があったなどとする77項目の改善要望を盛り込んだ報告書をまとめ市長に提出した。報告書は大規模水害時の市の失態を余すところなく指摘している。
２.災害対策本部の在り方については、本部のメンバーに役割分担がなかったため「入ってきた情報にその都度全員が集中してしまい、全体を俯瞰する人がいなかった」（検証委員）と指摘した。当初、消防や警察、自衛隊などから連絡要員が加わっていなかったことも踏まえ、「独自の情報収集手段は貧弱すぎた」と反省を促した。
３.対策本部で市内の大判地図や浸水地域を想定したハザードマップを活用していなかったことも判明した（ハザードマップの想定と実際の浸水域は一致した）。情報の分析が行われず、避難指示を出す範囲が広域的なエリアではなく、細かな字単位で出される事態になったとしている。ハザードマップそのものを知らなかった市民も少なくないという。
４.堤防が決壊した上三坂地区への避難指示が抜け落ちていたことが大問題となった。同地区について、付近が決壊した場合の浸水域を想定した地図（氾濫シミュレーション）を国交省がホームページ上で公表していたにもかかわらず、市が事前に把握しておらず決壊前の対応に生かせなかった。検証委員会は「物理的環境や意思決定プロセスの手抜かりなど、それまでの課題が積み重なった結果、重大なエラーとして発生してしまった。これらの課題が解決していれば、問題は起こらなかったはずだ」と指摘した。
５.各地区の避難指示の発令が遅れた原因については「発令の前提として、避難所を開設し、受け入れ準備を整えるという手順に固執したから」と手順に問題があったと結論付けた。川島委員長は「常総市には今回の提言を、地域防災計画の見直しや防災マニュアルの作成に生かして欲しい」と提言の積極活用を求めた。
広域避難の徹底を
常総市では、つくば市など近隣自治体と水害に備えた協議はしたことがなかった。これが、例の「ありえない」と耳を疑う声も出た避難誘導の失態につながる。「鬼怒川西側に避難してください」。堤防決壊直後、鬼怒川の東側地域に、市の防災無線が呼びかけると、戸惑う市民が出た。増水中の鬼怒川に向かい、橋を渡ることになるからだ。「極めて危険」と判断して指示に従わなかった人もいた。反対側の東側にはつくば市が広がる。「市内で避難を完結しようとした」と市の幹部は語り、「事前に他の自治体と災害協定を結んでおくべきだった」と反省の弁を述べた。水害時、常総市では全避難者の４分の１以上に当たる約1700人が自主的に市外に避難している。
昨年５月、常総市など流域10市町と茨城県、国交省でつくる「減災対策協議会」は、流域全体の減災対策方針を決めた。住民の逃げ遅れをなくすため、今後５年間で実施する避難対策とその実施時期を明示した。国交省によると、複数の市町村が連携し、河川の氾濫対策に一体となって取り組むのは全国でも初めてという。流域10市町が住民に避難勧告・指示を出すタイミングを判断する「タイムライン（事前防災行動計画）」を策定する。これに基づき、訓練や防災教育にも取り組む。
国交省は常総市でスマートフォンや携帯電話に洪水情報をメールで一斉配信する情報提供を始めている。今後、対象の河川や地域を増やし、５年以内に国が管理する109水系まで拡大する方針である。
常総市水害を受けて、国が管理する河川流域の市町村や都道府県などが連携し、大規模な氾濫に備える動きが出てきた。全国で120を超す協議会が設立された。最大規模の降雨を対象とした浸水想定区域が順次公表されており、広域避難の仕組みづくりも始まった。常総市の検証委員会で委員を務めた筑波大学の白川直樹准教授は「日常でつながりのある地域には、違う自治体でも住民は比較的スムーズに避難した。地域の歴史を踏まえて広域避難を考える必要がある」と語る。
荒川下流域の東京都江戸川、墨田、江東、足立、葛飾の５区では、１００万人以上の住民を遠方に広域避難させる方針を打ち出している。全国で市町村を越えた広域避難の枠組み作りの模索が始まっている。
5000人以上の犠牲者を出した1959年の伊勢湾台風の２年後にできた災害対策基本法は、住民の生命を守る直接の責務を地元市町村に負わせている。堤防などが整っていない当時、市町村が避難や水防活動などで住民の命を守ることが何よりも求められたからだ。これは「地元は地元で守る」との意識を過剰にし、自治体同士の連携の発想を妨げてきた。各地で始まった広域避難に向けての自治体連携は、戦後日本の防災意識を大きく転換するものと注目される。
最後に明るい話題をひとつ。鬼怒川と小貝川沿いにサイクリングロードの整備を計画している常総市と下妻市に対して、国交省は「かわまちづくり支援制度」の登録に伴う登録証を伝達した。整備計画を支援するのである。鬼怒川では堤防改修工事が最終段階に入っており、工事終了後に河川敷内の工事用道路をサイクリングロードに改良する方針だ。鬼怒川・小貝川べりで川風に吹かれながらサイクリングを楽しむ市民の姿が見られる日もそう遠くないだろう。
（参考文献：国土交通省下館河川事務所資料、常総市役所資料、朝日新聞・毎日新聞・茨城新聞の関連記事）
（つづく）
